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ISSN : 1225-8504(Print)
ISSN : 2287-8165(Online)
Journal of the Korean Society of International Agricultue Vol.24 No.3 pp.282-292
DOI :

라오스 농촌지역의 빈곤퇴치와 농촌개발 전략

김병기, 정만철*†
Shiga University, *농업기술실용화재단

Strategy for Poverty Eradication and Rural Development in Lao PDR

Man Chul Jung*†, Byoung Ki Kim
*Foundation of Agri. Tech. Commercialization and Transfer
Faculty of Economics, Shiga University
Received Jun. 5, 2012 / Revised Aug. 24, 2012 / Accepted Sep. 7, 2012

Abstract

Lao PDR is one of the least developed countries in Southeast Asia. It has been implementingeconomic development plans aimed to reduce poverty through introduction of new economic systemin 1986 and national growth and poverty eradication strategy (NGPES) in 2003. As a result, the livingstandard of the people in urban areas has been improved and the share of the population living belowthe poverty line also decreased rapidly. Although the overall poverty reduction in Lao PDR has beenprogressed significantly, the people in rural areas with insufficient social overhead capital such as roadsand electric power are still facing serious poverty situation despite efforts by government and internationaldonors. The poverty in rural areas is more serious than that of the urban areas. In addition, thegap between urban and rural areas’ development makes income inequality in two regions worse andworse. Construction of irrigation facilities and roads connecting to the urban market is the most importantthing to Increase agricultural productivity and production in rural areas among other things. Thegovernment of Lao PDR plans to achieve the Millennium Development Goals but they have no adequatefinancial resources to invest for meeting those goals. Expansion of development aid and public investmentin rural areas with inadequate infrastructure will accelerate the penetration of the market mechanisminto those areas. The market mechanism will provide farmers with an incentive to increase theagricultural production and it will contribute to eradication of poverty in rural areas. Considering thefact that 68.0% of the population is engaging in self-sufficient agricultural sector and 32.5% of the GDPis based on the agricultural sector, we suggest that the development in rural areas should have the firstpriority.

빈곤문제의 해결은 개발도상국의 사회경제개발정책이나 국제연합(UN)의 밀레니엄개발목표(MDGs) 중에서도 가장 중요한 개발목표의 하나이다. 라오스는 1954년 프랑스로부터 독립을 이룬 이후 불안정한 국내정세와 인도차이나반도를 둘러 싼 주변국 정세에 의해 내전이 이어졌다. 이러한 가운데 라오인민혁명당이 이끄는 라오스 애국전선에 의해 1975년 라오인민민주공화국(Lao People’s Democratic Republic, 이하 라오스)이 수립되어 사회주의의 건설이 추진되었다. 라오스는 긴 내전과 사회주의 경제체제의 정체로 사회경제개발이 매우 늦어 최빈국(LDC: Least Developed Countries)의 하나로 분류되어 있다. 1986년부터 시장경제체제를 도입하면서 개방경제정책이 채택 되었으며, 1990년대에 들어서면서부터 선진국과 국제기구 등의 원조를 받아 경제개발이 시작되었다. 2003년에 국가성장 및 빈곤퇴치전략(NGPES)1)을 수립하여, 2005년까지 빈곤인구를 절반으로 감소시키고 2010년까지는 빈곤을 완전히 퇴치하는 것을 목표로 개발을 추진해 왔다. 2006년 제8회 당대회에서는 2020년까지 최빈국에서 벗어나겠다는 의지를 밝혔고, 2011년 제9회 당대회에서는 2015년까지 8%대의 경제성장률 유지와 1인당 국내총생산(GDP) 1,700달러 달성, MDGs의 달성 등을 채택했다.

1) 라오스 정부는 2003년에 국가빈곤퇴치프로그램(NPEP: National Poverty Eradication Program)을 국가성장 및 빈곤퇴치전략(NGPES)으로 명칭을 변경했다.

라오스는 2006년부터 2010년까지의 5년 동안 실질경제성장률이 연평균 약 8.0%라는 매우 높은 성장세를 보이고 있지만, 아시아개발은행(ADB)은 ‘빈곤선 이하로 생활하고 있는 빈곤자비율(poverty headcount ratio)은 저하하고 있지만, 2015년까지 MDGs의 빈곤삭감 목표를 달성하기에는 어려움이 있을 것’이라고 평가하고 있다. 최근 경제개발에 따른 높은 경제성장에 힘입어 도시지역 빈곤층의 생활수준이 개선되면서 빈곤자비율은 빠르게 낮아지고 있지만, 농촌지역의 빈곤층에 대한 경제성장의 혜택은 그리 크지 않은 상황이다. 선진국과 국제기구의 원조도 농촌지역보다는 도시지역에 집중돼 오히려 도시지역에서는 원조가 과잉상태라고 할 수 있다. 도시지역을 우선하는 개발정책은 도시지역의 빈곤 퇴치에는 어느 정도 성과가 있었다고 할 수 있으나, 개발자금과 인력이 부족한 농촌지역의 빈곤문제는 크게 개선되고 있지 않다. 이러한 도시와 농촌지역의 개발 격차는 도시와 농촌의 소득 불평등을 확대시키는 원인이 되고 있다.

인구의 68.0%가 농촌지역에서 자급자족에 가까운 농업에 종사하고 있으며, GDP의 32.5%를 농업부문이 차지하고 있다2)는 점을 감안하면 농촌지역의 개발은 절대빈곤의 퇴치뿐 아니라 성장과 공정의 조화라는 지속적 경제발전에도 반드시 필요한 것이다. 본 논문에서는 라오스 통계국과 세계은행, 아시아개발은행, 국제연합개발계획(UNDP: United Nations Development Program) 등의 국제기관에서 공표하고 있는 데이터를 이용하여 라오스의 빈곤상황을 분석했다. 특히 농촌지역 빈곤층에 초점을 맞춰 빈곤의 원인과 향후 농촌개발 정책의 올바른 방향을 제시하는 것이 본 논문의 목적이다. 

2) 아시아개발은행(ADB)에 의하면 2009년 도시인구는 약 196만 명, 농촌인구는 약 417만 명이다. 산업구조는 농업이 32.5%, 공업이 26.5%, 서비스업이 41.0%이다.

라오스의 빈곤문제 현황

빈곤의 정의와 빈곤선(poverty line)

Amartya Sen은 빈곤이란 단순히 소득수준이 낮다는 의미뿐만 아니라 기본적인 잠재능력의 결여상태라고 정의하고 있으며, 기본적인 잠재능력의 결여란 질병 등으로 일찍 사망하거나 영양실조, 질병, 문맹률, 또는 그 외의 결함의 반영이라고 하고 있다(石塚[2000: 20]). 라오스 국가성장 및 빈곤퇴치 전략(NGPES: National Growth and Poverty Eradication Strategy)에서는 빈곤을 기본적인 욕망을 충족할 수 없는 상태, 즉 식량 부족이나 의식주의 부족, 교육, 보건, 교통에 대한 접근이 불가능한 상태라고 정의하고 있다(Lao PDR[2004]). 또한 Amartya Sen은 빈곤층을 특정하기 위해서는 ‘소비기준’ 즉 ‘빈곤선’을 설정할 필요가 있다고 주장한다. 빈곤의 지표3)로서는 해당 집단의 총 인구수에 대한 빈곤층 인구의 비율(빈곤자비율)이나, 소득이 빈곤선보다 낮은 사람의 소득부족액(소득격차 비율) 등을 이용하고 있다( 崎·山崎[2000: 48-54]). 빈곤지표는 정부가 빈곤 삭감정책을 입안할 때 매우 중요한 역할을 한다. 예를 들어 빈곤층 인구의 감소를 빈곤삭감정책의 목표로 하는 경우, 빈곤자비율을 낮게 하는 정책이 효과적이다. 그러나 보다 심각한 빈곤층의 생활개선을 정책의 목표로 하는 경우는 빈곤격차 비율을 최소화 하는 정책이 효과적일 것이다.4) 빈곤자를 특정하거나 빈곤의 정도를 추산하기 위해서는 빈곤의 정의, 즉 빈곤선을 설정하는 것이 필요하다. 빈곤선이란 인간 생활에 필요한 기본적 욕구(BHN: Basic Human Needs)를 충족시키기 위해 필요한 최소한의 소득, 또는 지출로 결정된다. 경제학에서는 사람들의 생활수준은 효용(utility) 수준을 가지고 측정하는 것이 일반적이다. 효용수준은 사람들이 재화나 서비스를 보다 많이 소비할수록 높아진다고 가정하기 때문에 재화나 서비스의 소비를 위해 지출하는 실질소비액의 크기에 따라 결정된다.

3) 빈곤지표에 대해서는 JICA(2010)의 Appendix를 참조.
4) 정부의 재정자금이나 외국 원조 등 제한된 개발자금을 가지고 빈곤삭감정책을 추진하는 경우를 생각해 볼 때, 빈곤자비율을 저하시키기 위해서는 빈곤선 바로 아래에 분포된 사람들부터 순서대로 지원을 하면 효과적일 것이다. 하지만 빈곤격차 비율을 저하시키기 위해서는 빈곤선으로부터의 부족분이 큰 가장 가난한 사람들부터 우선적으로 지원하는 것이 효과적이다.

라오스 정부는 빈곤 상황을 세대(개별 가정), 마을, 군 단위로 파악하기 위해 2004년에 국가성장 및 빈곤퇴치전략(NGPES)을 발표했다. NGPES에는 빈곤선5)이 설정되어 있으며, 세대단위에서는 한 사람이 1개월 동안 16 kg의 쌀을 소비할 수 없는 세대를 빈곤세대로 정의하고 있다. 쌀 16 kg을 현금으로 환산하면 2001년도 가격으로 85,000킵(Kip: 2012년 8월 20일 현재 US$1 = 8,017Kip) 정도이다. 도시지역에서는 100,000킵, 농촌지역에서는 82,000킵을 빈곤선으로 정하고 있다. 마을및 군 단위에서는 소득뿐만 아니라 교육, 보건, 사회간접자본설비, 안전한 물 등의 확보 가능성 등을 고려해서 정하고 있다(Lao PDR [2004: 30~31]). 라오스 정부에서 공식적으로 정한 빈곤선은 세계은행과 스웨덴국제개발청(SIDA: Swedish International Development Agency) 등의 협력을 얻어 분석산출된 것이다. 여기에서 절대빈곤선(absolute poverty line)은 ‘필요최소식료품지출액(minimum food consumption = food poverty)’과  ‘필요최소비식료품지출액(minimum non-food consumption)’의 합으로 정의하고 있다. 필요최소식료품지출액은 생존에 최소한으로 필요한 영양섭취를 충족하는 식량의 양을 설정하고 이것을 화폐가치로 환산한 금액을 말하며, 필요최소비식료품지출액은 보건, 교육 등 인간의 기본적인 욕구를 충족하는 식량 이외의 지출액을 말한다. 1997/98년도에는 1인 1개월 당 평균 빈곤선이 19,184킵으로 이 가운데 도시부가 23,902킵, 농촌부가 18,239킵으로 나타났다(세계은행, 2010).6) 2002/2003년도에는 평균 92,959킵으로(JICA, 2010: Table 1), 2004년도에는 도시부가 100,000킵, 농촌부가 82,000킵, 평균 85,000킵(Sviengxay Orboune, 2008: 18-20)으로 나타났다.7)

5) 라오스의 빈곤선은 NGPES (2004)의 Annex1, Table1.1에 정의되어 있다. 빈곤선은 식료품빈곤선(필요최소식료품지출액)과 필요최소비식료품지출액의 합으로 산출한다.
6) 1998년 평균 환율은 $US1=3,298킵이다. 또한 필요최소식료품 지출액(food poverty)은 1인당 하루 칼로리 섭취량(2,100kcal)을 기준으로 산출하고 있다.
7) 이 빈곤선은 하루 칼로리 섭취량의 경우는 1,983kcal, 쌀 소비량의 경우는 1개월 당 16kg에 상당하는 지출액이다.

라오스 빈곤현황 조사 개요

라오스의 계획투자부(Ministry of Planning and Investment)는 1992년부터 매 5년마다 라오스 지출소비조사(LECs: Lao Expenditure and Consumption Survey)를 실시하고 있다. 본 조사는 지출 및 소비에 관한 가계조사와 모든 분야 및 지역에 있어서의 지출과 소비 데이터를 빠짐없이 수집하기 위해 4월부터 다음해 3월까지 1년 간 실시한다. 본 조사에서는 가계지출 및 소비뿐만 아니라 생산, 투자, 저축 등 다양한 사항에 대해 조사하고 있다. 조사결과는 빈곤선의 설정, 거시경제의 지표 작성, 또는 라오스의 사회경제개발계획의 작성에도 중요한 기초 데이터로 사용된다. 1992년부터 모두 4회가 실시되었으며 그 결과는 Table 1과 같다. 가장 최근인 2007/08년에 실시된 제4차 조사(LECs4)에서는 518개 마을의 8,296세대, 연 48,021명을 대상으로 조사를 했다.

Table 1. Number of sample for survey(LECs).

세계은행(2010: 3)에서는 라오스를 인구 1/3 이상이 빈곤선 이하로 생활하고 있으며 식량부족으로 어린이의 영양불량이심각한 최빈국으로 평가하고 있으며, ‘많은 라오스인들은 풍요로운 자연으로부터 식량과 현금 수입을 얻고 있기 때문에 빈곤의 삭감을 위해서는 농업을 비롯해 자연환경을 효과적으로 활용하는 것이 중요하다’고 밝히고 있다. 이러한 라오스의 빈곤상황에 대해 다양한 분석들이 이루어지고 있다. 우선 라오스 계획투자부의 통계국(2009)에서는 4차에 걸친 라오스지출소비조사(LECs1~LECs4)의 결과를 이용해 자국의 빈곤상황을 분석하고 있으며, 2010년도에는 일본국제협력기구(JICA: Japan International Cooperation Agency)에서 제1차~제3차 조사의 결과를 이용해 라오스의 빈곤상황과 빈곤의 원인, 밀레니엄개발목표의 추진상황 등을 분석했다. 또한 UN에서도 매년 밀레니엄개발목표의 연도별 개발목표와 그 추진상황에 대해서 보고서를 발표는 가운데 라오스의 빈곤상황에 대해 서술하고 있다. 본 논문에서 수행하는 라오스의 빈곤 분석은 이러한 라오스 통계국(Department of Statistics), 세계은행, 아시아개발은행, UNDP, JICA 등의 데이터를 기반으로 하고 있다.

라오스의 경제성장과 불평등

라오스의 빈곤 현황

라오스는 1992년부터 빈곤퇴치정책을 추진해 온 결과, 국가 전체의 빈곤자비율은 급속하게 저하하고 있다. 빈곤자비율뿐만 아니라 보다 가난한 빈곤층의 생활상황을 반영한 빈곤격차(Poverty Gap)와 빈곤의 중도(Poverty Severity)도 낮아지고 있다(Table 2). 이는 전체 국민 가운데 빈곤선 이하의 생활을 하고 있는 빈곤자가 차지하는 비율이 낮아지면서 생활환경이 열악한 빈곤자의 생활수준도 개선되어 오고 있다는 것을 의미한다. 라오스의 빈곤자비율은 1992/93년에 46.0%였던 것이 1997/98년에는 39.1%, 2002/2003에는 33.5%, 그리고 가장 최근에 조사된 2007/08년에는 27.6%로 계속해서 낮아지고 있다. 빈곤격차와 빈곤의 중도 역시 1992/93년도에 각각 11.2%와 3.9%였던 것이 2007/08년도에는 6.5%와 2.3%로 개선되었다.

Table 2. Population, poverty headcount ratio, poverty gap and poverty severity.

라오스의 빈곤상황을 도시와 농촌지역으로 구분해 보면 다음과 같다. 우선 도시지역에 있어서의 빈곤자비율은 1992/93년의 26.5%에서 2007/08년도에는 17.0%로 낮아졌음을 알 수 있다(Table 3). 최근 들어 농촌지역에서 도시지역으로의 이동하는 인구가 증가하면서 도시지역의 인구는 급속하게 증가해 1997/98년의 도시지역과 농촌지역의 인구비율이 각각 16.7%와 83.3%였던 것이 2007/08년에는 29.0%와 71.0%로 변화했다. 하지만 이와 같은 도시인구의 급증에도 불구하고 도시지역의 빈곤자비율은 낮아지고 있다. 농촌지역에서도 같은 기간 동안 빈곤자비율이 51.8%에서 31.7%로 낮아지기는 했지만 도시지역과 비교하면 여전히 높은 수준이라고 할 수 있다. 농촌 지역 안에서도 특히 도시지역에 있는 시장에 접근할 수 있는 도로망 등의 기반시설이 낙후된 지역의 빈곤자비율이 매우 높은 수준에 있다. 또한 수도인 비엔티엔 주변지역의 빈곤삭감 성과는 매우 높았던 반면 라오스 북부지방 농촌지역의 빈곤삭감 성과는 매우 낮았다.

Table 3. Poverty headcount by area.

한편, 지형에 따른 빈곤자비율도 차이가 있어 저지대보다는 고지대가, 평지보다는 경사지지역에 있어서의 빈곤자비율이 높은 것으로 나타났으며, 민족별로는 인구 비중의 50% 이상을 차지하고 있는 라오족보다는 소수민족의 빈곤자비율이 높은 것으로 나타났다. 이처럼 도시지역보다는 농촌지역이, 저지대나 평지보다는 고지대나 경사지 지역이, 그리고 다수민족보다는 소수민족이 빈곤자비율에 있어서도 빈곤격차나 빈곤의 중도에 있어서도 비율이 높아 보다 심각한 빈곤 상황에 처해 있음을 알 수 있다. 

지금까지는 라오스의 국내 빈곤선(national poverty line)을 기반으로 빈곤현황을 분석해 보았다. 이와는 다른 방법으로 세계은행의 빈곤의 정의에 의한 국제빈곤선8)(international poverty line)을 이용해 라오스의 빈곤자비율을 분석해 보면, 1992/93년의 56.9%에서 1997/98년 49.5%, 2002/03년 44.4%, 그리고 2007/08년에는 37.4%의 추세를 보이고 있다(Lao Department of Statistics[2009: 5]). 이렇듯 국제빈곤선을 적용하면 라오스의 빈곤상황이 국내빈곤선을 적용했을 때보다 더욱 심각한 상황임을 알 수 있다. 또한 태국, 베트남, 인도네시아 등의 동남아시아 국가 및 중국 등의 인접 국가의 빈곤삭감 성과와 비교하면 라오스의 빈곤삭감 성과는 비교적 적었다는 것을 알 수 있다. 이상과 같은 라오스의 빈곤분석을 통해 빈곤삭감의 효과를 높이기 위해서는 도시지역보다는 농촌지역에 우선적으로 지원할 필요가 있음을 알 수 있다.

8) 세계은행은 1인당 하루 $US1.08(1993년 국제가격) 미만의 소비 수준을 빈곤선으로 설정해 왔으나, 2008년에 1인당 하루 $US1.25(2005년 국제가격)로 개정했다.

경제개발과 불평등의 발생

라오스는 국가성장 및 빈곤퇴치전략을 채택하고 2020년까지 최빈국에서 벗어나는 것을 목표로 빈곤삭감정책을 추진해오고 있다. 그러나 도시와 농촌지역의 빈곤상황은 모두 개선되고 있지만 소득분배의 문제는 점점 더 악화되고 있다. 쿠즈네츠(Simon Smith Kuznets)는 ‘역U자 가설(inverted U-curve hypothesis)’을 통해 개발도상국의 경제성장과 불평등의 관계를 분석했으며, 경제개발단계에 있는 개발도상국의 경우는 소득분배의 불평등이 커지고 어느 정도 경제성장이 진행되면 불평등이 축소되는 경향이 있다고 주장했다. 라오스 역시 경제성장과 함께 이러한 불평등이 커지고 있는 것으로 나타나고 있다. 계층 간 소득분배가 공정하게 이루어졌는지를 나타내는 ‘지니계수’9)가 1992/93년에는 30.5%였지만 1997/98년에는 34.9%로 악화되었고, 2002/2003년도에는 32.6%로 약간 개선되었지만 2007/08년에는 다시 35.4%로 악화된다. 소득의 불평등은 도시지역이 농촌지역보다, 전천후 도로(아스팔트 포장 등)가 정비 된 농촌지역이 그렇지 못한 농촌지역보다 심한 것으로 나타났다(Table 4).

9) 계층 간의 소득분배가 공평하게 이루어 졌는지를 나타내는 지니계수는 0에 가까울수록 소득분배가 평등하게 이루어졌다고 판단한다.

Table 4. Gini’s index by area.

개발이 가장 빠르게 진행되어 온 비엔티엔 지역이 다른 지역에 비해 불평등이 심한 것으로 나타났으며, 평지지역이 경사지역보다, 표고가 낮은 지역이 높은 지역보다 불평등이 심한 경향을 보이고 있다. 특히 경제성장과 함께 농촌 및 산간 지역의 인구가 도시로 유입되면서 도시문제와 소득격차 문제가 더욱 심각해 질 것으로 예상된다. 이러한 경향은 경제개발이 진행될수록 더욱 확대될 것이며, 소득분배의 문제가 개발정책의 중요한 과제가 될 것이라는 것을 나타내고 있다. 소득격차의 축소는 밀레니엄개발목표에는 포함되어 있지 않지만, 조세제도의 개혁이나 소득 재분배 정책 등을 통해 개발(경제성장)과 공정(불평등의 해소)의 조화를 이룰 수 있는 방안의 강구가 필요할 것이다.

밀레니엄개발목표(MGDs)와 빈곤 축소 방안

2000년 9월에 개최된 유엔의 밀레니엄서미트에서는 21세기의 국제사회의 목표로 유엔 밀레니엄선언이 채택되었다. 밀레니엄선언에는 평화와 안전, 개발과 빈곤, 환경, 인권과 Good Governance, 아프리카 지역의 특별한 요구 등의 과제를 담고 있으며, 이들 과제에 대한 유엔의 역할에 관한 명확한 방향성을 제시하고 있다. 이 밀레니엄선언과 1990년대 주요 국제회의, 그리고 정상회의 등에서 채택된 국제개발 목표를 정리한 것이 밀레니엄개발목표(Millennium Development Goals, MDGs)이다. 밀레니엄개발목표는 8대 목표와 이를 보다 구체화한 21개의 세부목표, 그리고 60개의 지표가 설정되어 있다. 8대 목표는 ①하루 1달러 이하로 생활하는 인구의 비율을 절반으로 감소시킨다는 절대빈곤 및 기아퇴치, ②모든 아동에게 초등교육의 혜택을 부여해야 한다는 보편적 초등 교육 실현, ③양성평등 및 여성능력의 고양, ④유아사망률 감소, ⑤모성보건 증진, ⑥AIDS 등 질병 퇴치, ⑦지속가능한 환경 확보, ⑧개발을 위한 글로벌 파트너십 구축 등이다. 

밀레니엄개발목표는 1990년을 기준년도로 해서 2015년을 목표달성의 기한으로 하고 있다. 유엔은 밀레니엄개발목표의 달성 상황을 매년 보고하고 있다. The Millennium Development Goals Report 2011에서는 ‘밀레니엄개발목표의 진행상황은 일정하지 않으며, 분야나 지역에 따라서 상당한 차이를 보이고 있다. 절대빈곤의 반감이라는 목표는 동아시아 및 동남아시아에 있어서는 기한 내에 달성할 수 있을 것으로 예상되지만, 남아시아, 서아시아, 사하라 아프리카지역에서는 달성이 어려운 상황에 처해 있다.’고 하고 있다. 한편 UNDP는 라오스의 빈곤자비율이 1992년에 46%였던 것이 2008년에는 27%까지 낮아져 2015년까지는 절대빈곤 인구의 반감이라는 목표는 달성할 수 있을 것이라고 평가하고 있다. 하지만 전체적으로 빈곤층은 감소하고 있다고는 하지만, 지역 간, 민족 간의 소득격차는 더욱 심화되고 있으며, 인구의 약 80%는 자급자족 형태의 농업으로 생계를 이어가고 있다고 밝히고 있다.10) 초등학교 취학률은 2001년 80%에서 2009년에는 91.6%로 개선되었으며, 젊은 층의 문맹률은 2배 가까이 감소하는 등 인적 개발은 어느 정도 성과를 보이고 있다. 이처럼 절대빈곤의 퇴치와 보편적 초등교육의 실현 등의 개발목표는 일정부분 성과를 보이고 있지만, 농촌지역의 빈곤상황은 여전히 심각해 농촌지역의 초등학교 취학률은 매우 낮은 것으로 나타나고 있다. 2007/08년의 초등학교 취학률(6~10세)을 보면 도시지역에서는 94%로 높은 편이지만, 도로의 정비가 미흡한 농촌지역에서는 68%에 머물고 있다(LECs4: Table 4.9). 

10) UNDP 홈페이지에서 인용(www.undplao.org 2012.4.25일자 접속).

경제개발 및 시장경제화 정책 추진 방안

독립 후 오랜 기간 동안 계속되어 온 내전이 종식되면서 1975년 라오민주주의공화국이 수립되었다. 국가 수립 후 급속한 사회주의화를 지향하지만, 정부주도의 계획경제가 한계에 부딪치자 1986년 제4차 당대회에서 ‘친타나칸 마이(신사고)’와 ‘라봅푸 마이(신제도)’라 불리는 개혁개방 노선을 근거로 하는 신경제제도(NEM: New Economic Mechanism)를 도입하여 시장경제 논리에 입각한 경제개발을 추진하고 있다. 신경제제도의 도입에 의한 경제개혁은 국영기업의 경영개혁, 은행제도, 조세, 외국인 투자촉진법 제정 등을 통한 시장경제화와 개방경제를 지향하고 있다.11) 1997년에 ASEAN에 가입한 라오스는 AFTA(ASEAN Free Trade Area)의 최종목표인 관세철폐기한이 2015년으로 임박해 있다. 하지만 재정수지 및 무역수지가 계속해서 적자를 기록하고 있고, 국내 저축을 통한 자금조달이 어렵기 때문에 관개시설과 도로, 전력, 수도 등의 사회간접자본의 정비를 위한 공공투자를 정부 재정수입보다는 해외 원조에 의존할 수밖에 없는 상황이다. 경제개발을 위해 필요한 개발자금이 부족한 상황에서 이러한 Two-gap12)을 외국자본의 도입으로 충당할 수 있다면 농촌개발을 위한 공공투자도 증가할 것이다. 2009년 전체 공공투자액은 약 2조 7,620억킵으로, 그 가운데 농업부문에 대한 투자액은 2,310억킵(8.4%), 농촌개발을 위한 투자는 80억킵(0.3%)에 불과했다(Lao Statistics Bureau homepage, 2012. 5. 20일자 접속). 

11) 라오스의 신경제제도 등 경제정책에 대해서는 天川·山田(2005), 주라오스한국대사관 홈페이지 등을 참조.
12) Two-gap이란 수출과 수입액의 갭과 투자와 국내 저축과의 갭을 말한다. Chenery and Strout(1966)는 개발도상국의 외환규제와 저축규제를 개발원조를 통해 완화함으로써 사회간접자본의 정비 등을 가능하게 해 높은 경제성장을 이룰 수 있다고 주장했다. 최근에는 이러한 Two-gap에 더해 부품과 중간재의 부족, 기술적인 전문지식과 능력의 부족 등의 gap도 지적되고 있다.

외국원조에 의존한 경제개발의 추진

라오스는 국가수립 이후 가뭄 등에 의한 식량부족과 심각한 인플레이션을 경험했다. 1986년 구소련의 개혁개방정책(페레스트로이카)에 영향을 받아 시장경제체제의 도입을 추진해 왔다. 1990년대 초 동구권 국가들 사이에서 일어난 공산정권의 붕괴로 그 동안의 구소련과 동유럽, 베트남 등으로 부터의 원조가 감소하면서 경제위기를 맞았지만, 반면에 국제기관과 서방국가의 지원과 원조가 증가하면서 1992년부터는 다시 경제가 안정세로 돌아섰다. 라오스는 2015년까지의 밀레니엄개발목표의 달성과 2020년까지의 최빈국 탈피를 국가적 목표로 하고 있지만 이를 실현하기 위해서는 개발자금의 확보가 무엇보다 중요하다. 라오스의 국가성장 및 빈곤퇴치전략과 사회경제개발 5개년 계획을 지원하기 위해 세계은행과 아시아개발은행 등 국제기관과 선진국 등으로부터의 공적개발원조(ODA: Official Development Assistance)의 지원이 증가하고 있다.

1992년 이후 외국자본의 유입액을 분석해 보면, 해외직접투자(FDI)의 유입액은 인도차이나반도의 다른 나라와 비교해 매우 적은 편이다(ADB Key indicators). 해외직접투자액이 적은 요인으로는 정치적 불안정과 규모가 작은 국내시장, 내륙국이라는 지리적 단점도 있지만 도로나 전력 등의 사회간접자본과 법제도의 미정비, 그리고 낮은 초등교육 보급률 등을 들 수 있다. 최근 기존에 진출이 많았던 베트남과 태국기업에 더해 중국, 한국, 일본기업의 진출이 급속하게 증가하고 있으며, 이 가운데에서 중국기업의 진출이 가장 많다. 2011년도에 해외직접투자 도입액 가운데 중국이 차지하는 비중은 42.7%로 가장 높다(Table 5). 해외직접투자액 비중을 업종별로 보면, 수력발전소 등의 전력개발과 보크사이트 등의 천연자원 개발 등에 집중되고 있으며, 농업과 농촌개발을 위한 투자는 많지 않다는 것을 알 수 있다(Table 6). 라오스정부는 2010년 10월에 한국증권거래소(KRX: Korea Exchange)의 지원을 받아 라오스증권거래소를 설립했다. 한국증권거래소는 매매시스템의 구축과 증권시장 운영 전반을 위한 제도 설계, 인적자원 육성 등을 지원하고 있다. 2012년 4월 현재 라오스증권거래소는 BECEL은행과 EDL 전력 등 2개의 기업이 상장되어 있다. 증권거래소는 미래의 금융시스템 구축과 사회간접자본의 정비에 필요한 자금조달에 크게 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

Table 5. Foreign direct investment(FDI) to Lao PDR.

Table 6. Foreign investment by sector.

ODA자금의 유입액 역시 인근국가와 비교해 매우 적은 규모이다. 라오스에 대한 정부 차관과 무상원조, 기술협력 등의 경제협력 실적을 보면, 일본이 35.5%로 가장 많고, 다음이 호주, 독일, 한국 등의 순이다(Table 7). 국제기구에 의한 경제협력 실적을 보면, 아시아개발은행이 32.0%로 가장 많고 두 번째는 세계은행 관련기관인 국제개발협회(IDA: International Development Association)이다. 이들 국제기구는 라오스의 빈곤퇴치를 향한 경제성장, 소득 불평등의 시정, 생활수준의 향상 등을 위한 프로그램에 무상원조 또는 무이자의 자금 등을 제공하고 있다. 이러한 유무상의 자금 원조는 라오스의 재정 적자를 보전하는데 중요한 역할을 하고 있다. 2010년 라오스 정부의 총 세입액은 약 12조킵이었으며, 이 가운데 29.4%에 해당하는 3.6조킵이 외국 정부나 국제기구로부터의 지원액이다(ADB key indicators 2011). 아시아개발은행은 1992년부터 메콩강 유역에 대한 개발프로젝트를 시작해 베트남, 라오스, 태국, 미얀마를 가로질러 각국의 도로를 연결하는 동서고속도로(이른바 동서회로)가 2006년도에 전면 개통됐다. 현재는 중국의 윈난성(雲南省)에서 라오스 북부를 경유해 태국으로 이어지는 남북고속도로의 개통을 준비하고 있다. 일본은 메콩강 유역의 5개국에 대해 2013년부터 3년 동안 약 6,000억엔의 공적개발원조를 실시하겠다고 발표했다(아사히신문 2012년 4월 21일자). 일본은 메콩강 유역내의 지역을 연결하는 교통사회간접자본 정비와 상호투자의 촉진, 재해 및 건강대책 등을 지원할 예정이다. 이러한 가운데 JICA는 2005년의 ‘메콩지역 전력네트워크 정비사업’에 이어 ‘남부지역 전력 계통 정비사업’에 대한 프로젝트형 엔 차관 실시를 결정했다.

Table 7. ODA disbursements to Lao PDR in 2009.

농촌개발 정책

수도 비엔티안에는 UNDP, 세계은행, 아시아개발은행 등 다양한 국제기구가 사무소를 두고 라오스의 개발을 지원하고 있다. 또한 일본과 한국, 중국 등의 민간 기업이 진출해 도로건설과 메콩강 정비, 전력 및 천연자원개발 등 다양한 사업을 추진하고 있다. 특히 최근에는 중국정부의 경제원조가 크게 증가하고 있다. 개발원조의 대부분은 인구밀도가 높은 대도시의 생활환경 정비나 교육 사회간접자본 확충 등의 분야에 집중되어 있다. 대도시에 집중된 개발원조에 대한 국제경쟁이 심화되면서 사회간접자본 공급이 과잉상태에 있는 지역도 적지 않다13). 반면에 대도시에서 떨어진 농촌지역에는 원조 혜택을 받을 수 없는 지역도 많다. 농촌지역에는 농업생산에 큰 영향을 미치는 도로나 저수지, 관개시설, 전력 등이 매우 부족한 상황이다. 대도시의 시장에 농산물을 출하하기 위해서는 도로의 정비가 무엇보다 중요하며, 도로의 존재는 농가의 농업생산 의욕의 제고 및 생산성 향상에도 큰 영향을 미친다. 또한 도로의 정비는 농촌지역의 소득향상에 따른 빈곤삭감 효과뿐만 아니라 교육기회의 증대, 보건 등 삶의 질 향상에도 큰 효과가 있을 것으로 기대된다. 

13) 비엔티안 시내에는 초등학교와 대학, 직업훈련학교 등의 교육 시설과 도로 등이 외국의 지원에 의해 많이 세워져 있다. 반면 외국정부의 지원으로 용도불명의 대형건축물들이 세워지고 있는 것도 현실이다.

앞에서도 서술한 바와 같이 인구의 68.0%가 농촌지역에서 자급자족에 가까운 농업에 종사하고 있다는 점과 GDP의 32.5%가 농업부분에서 생산되고 있다는 점을 감안한다면 라오스의 빈곤삭감을 위해서는 농촌지역의 개발은 반드시 필요한 과제이다. 농촌지역의 빈곤자비율이 도시지역보다 약 2배에 가깝고, 특히 일상적으로 이용할 수 있는 도로가 없는 농촌지역의 빈곤자비율은 그 가운데에서도 매우 높은 편이다. 1993년부터 2010년까지의 연평균 GDP 성장률은 6.6%였으며, 이 가운데 공업부문의 성장률이 10.8%로 가장 높고, 서비스부문은 8.0%, 농업부문은 3.5%로 타 산업에 비해 농업부문의 성장률이 매우 낮은 수준임을 알 수 있다. Fig. 1은 농업부문의 성장률이 다른 부문보다 낮은 수준에 있음을 나타내고 있다. 인구증가에 따라 채소, 쌀 등의 농산물과 육류 등의 축산물 수입이 증가해 무역수지의 적자폭은 증가하고 있다. 농업생산성을 향상시키는 것은 농축산물의 국내생산 증대 및 식량자급률 제고로 이어져, 농촌지역의 빈곤삭감과 외화의 유출을 감소시키는 효과가 있을 것이다.

Fig. 1. Trend in growth rate of GDP, agriculture, industry and service sectors.

2003년에 라오스정부는 전체 142개 군(郡) 가운데 72개 군을 빈곤지역으로 지정하고, 그 가운데 47개 군을 다시 가장 빈곤이 심각한 지역으로 분류해 우선투자지역으로 지정했다(NGPES [2004: Table 8]). 우선투자지역은 소수민족이 자급자족 형태의 농업으로 생계를 이어가고 있는 산악지역이나 가난한 농촌지역 등이 대부분이다. 라오스 정부는 농촌지역의 초등교육 보급을 통한 인적자원의 개발과 금융지원을 통한 농업생산성 제고, 도시지역과 연결하는 도로 건설 등을 통해 농촌 지역의 빈곤을 퇴치하겠다는 명확한 전략을 세우고 있다. 또한 농촌지역의 빈곤문제 해결을 위해서 농업분야에 우선적으로 지원한다는 목표를 설정하고, 식량자급률의 제고, 농업생산의 연평균 4~5% 증대, 수출용 농산물 생산 진흥 등 구체적인 방안을 제시하고 있다(NGPES [2004: Table 10]).

Table 8. Share of villages with access to electricity and roads.

사회간접자본의 정비와 농촌개발

국가성장 및 빈곤퇴치전략에서는 농업과 임업부문의 개발은 식량자급 및 식량 안전보장의 달성, 생활수준의 향상 등을 위한 가장 중요한 과제로 다루고 있다. 라오스는 약 24만 km2의 국토에 약 626만 명의 인구가 각 지역에 고르게 분포되어 생활하고 있다. 인구의 약 68%가 벼농사를 중심으로 한 자급자족형태의 농업을 영위하고 있으며, 자가소비의 잉여분을 시장에 판매해 현금수입을 얻고 있는 실정이다. 농업생산성의 향상과 생산 확대를 통해서 빈곤문제를 해결해 나아가려면 관개시설과 도로의 정비가 무엇보다도 중요하다. 또한 생산된 농산물을 도시지역의 시장에 판매하기 위해서는 도시지역과 연결된 도로의 정비가 필요하다. 하지만 농촌지역의 현실을 보면 관개 및 도로 등의 사회간접자본 정비가 매우 미흡한 것으로 나타나고 있다. 

농촌지역의 사회간접자본 정비 상황

전력, 도로 등의 사회간접자본 정비는 외국과 국제기구 등의 원조, 라오스 정부의 개발정책 등에 의해 순조롭게 진행되어 오고 있다. 하지만 도시지역의 도로, 전기, 수도 등의 정비는 급속하게 진행되어온 반면 농촌지역에서는 이들 사회간접자본의 정비가 원활하지 않은 경우가 많다. 라오스 전체 전력보급률은 61%이며, 도시지역의 거의 대부분인 99%의 마을에서 전력 이용이 가능한 반면에 전천후 도로가 정비되지 않은 농촌지역에서는 26%의 마을만이 전력이용이 가능한 상황이다. 또한 마을에서 가장 가까운 도로까지의 평균 거리는 18 km로, 건기에는 83%의 마을에서 도로에의 접근이 가능하지만 우기에는 17%의 마을만이 접근할 수 있다. Table 8에서는 라오스의 전력과 도로의 정비 상황을 나타내고 있으며, 농촌지역의 농업생산성의 향상과 생산 확대, 그리고 농산물의 시장 판매 확대를 위해서는 전력과 도로의 정비가 무엇보다도 중요하다는 것을 알 수 있다. 

라오스의 소비패턴을 보면, 총 가계지출에서 차지하는 식료품 지출의 비중은 1992/93년에 64.3%였던 것이 1997/98에는 60.9%, 2002/03에는 55.0%, 2007/08에는 46.1%로 낮아지고 있다. 특히 식료품의 자가소비 비중은 1992/93의 38.0%에서 2008/09년 23.4%로 낮아졌다(LECs4: Table 3.2). 시장에 접근할 수 있는 도로가 없는 농촌지역에서는 쌀의 섭취량14)이 다른 지역보다 많아 농산물의 자가소비 비중이 높다. 소비 유형을 지역별로 보면 도시지역에서는 식료품 소비를 위한 지출이낮고 자가소비 비율도 낮다. 하지만 전천후 도로가 없는 농촌지역에서는 총 가계지출에서 차지하는 식료품 비중이 60.5%이며, 농산물의 자가소비 비중도 75.7%로 매우 높다(Table 9). 또한 농산물 등을 시장에 판매하는 빈도가 낮고, 도시지역과의 교류가 적어 총 가계지출에서 차지하는 교통비 지출도 도시지역과 도로가 정비되지 않은 농촌지역보다 적은 것으로 나타나고 있다.

14) 2007/08년의 하루 쌀 섭취량은 도시지역에서는 533 g, 도로가 있는 농촌지역에서는 606 g, 도로가 정비되지 않은 농촌지역에서는 655 g이었다(LECs4: Table 3.15).

Table 9. Consumption patterns by areas in 2007/08.

최근 라오스는 인구증가와 더불어 농산물의 수입도 급증하고 있지만, 국내생산을 확대함으로써 식량자급률을 높인다면 충분히 농산물 수입 감소에 따른 외화 절약도 가능할 것이다. 이러한 농산물의 국내생산의 확대를 위해서는 관개시설의 정비가 무엇보다 중요하지만, 관개시설 정비에 대한 정부투자는 매우 적은 것이 현실이다.15) 2007/08년 정부의 건설부문 투자는 주택건설이 93.2%, 공장부지 등의 건설이 6.3% 등이었지만, 관개시설 등 농업용 시설 정비에 대한 투자는 0.5%에 불과했다(LECs4: Table 5.19).

15) LECs4에서는 수입을 증가시키는데 가장 커다란 제약이 되는 것으로 관개시설의 부족(53%), 고용의 부족(51%), 시장의 부족(49%), 지식의 부족(48%) 등을 들고 있다.

농업생산성 향상을 통한 빈곤 삭감

건기와 우기가 확연하게 구분되는 라오스에서는 관개용수와 저수지 등의 이용 여부에 따라 농업생산에 커다란 영향을 미친다. 관개시설의 정비 등을 통해 농업용수의 이용이 가능한 지역에서는 건기에도 우기와 마찬가지로 농업생산이 이루어져 농가의 현금수입을 올리고 있다. 하지만 관개용수의 이용이 불가능한 지역에서는 건기의 농작물 생산이 큰 폭으로 감소한다. 건기에는 농업용수가 부족해 농작물 생산이 어려워지면서, 경작을 포기하는 농가도 많다. 건기에 농작물의 생산이 감소될 것으로 예상하는 농가는 우기의 생산이 증가해도 자가소비의 확보를 위해 가격이 상승하는 건기에도 시장에 판매하는 농작물의 양을 늘리려고 하지 않는다(household model).16)

16) 개발도상국의 농촌에 있어서 농산물의 가격이 상승했지만 농민은 시장판매량을 감소시키는 사례가 있다. 가격의 상승에 대한 생산량의 반응이 작거나 마이너스이거나 하는 농촌시장의 특징을 분석하는 방법으로 household model이 있다. 개발도상국의 농가는 생산자임과 동시에 소비자이기도 하다는 특징이 있다. 생산량의 대부분을 자가소비용으로 돌릴 수밖에 없는 가난한 농민의 경우는 농산물 가격이 상승하면 자가소비용 식량을 확보하기 위해 농산물의 시장판매량을 줄이는 행동을 한다.

또한 시장에 접근할 수 있는 전천후도로가 없는 지역에서는 우기에 농작물의 생산량이 증가해도 판매량을 늘리기 어렵기 때문에 농업 생산을 확대할 의욕이 매우 낮다. 2008/09년의농작물 생산면적은 우기에는 137만 ha이었지만, 건기에는 이의 10%에도 못 미치는 13만 ha까지 감소했다. 시장에 접근할 수 있는 도로가 없는 농촌지역에서는 우기에 약 15만 ha가 생산되었지만 건기에는 0.6ha까지 급격하게 감소했다(LECs4:Table 5.6). 이처럼 도로와 관개시설 등의 사회간접자본이 정비되어 있지 않은 농촌지역에서는 시장원리가 작동하고 있다고는 하기 어렵다.

쌀 생산 현황을 보면 관개시설이 정비되어 있지 않은 논 또는 화전 등을 통해 생산된 쌀이 많은 것으로 나타나고 있다. 2010년도 전체 쌀 생산 가운데 관개용수를 이용한 쌀 생산은 22%에 불과하다.17) 2007년도 계절별 쌀 수확면적 및 수확량을 보면(Table 10), 우기의 수확면적 및 수확량이 건기의 수확면적과 수확량보다 훨씬 더 많다는 것을 알 수 있다. 하지만 단위면적당(1ha) 생산량(노동생산성)은 우기보다 건기가 높은데, 이는 건기에는 관개시설이 정비되어 있는 경지에서만 생산을 하기 때문에 생산성이 높다고 생각된다. 따라서 관개용수의 이용이 쌀 생산성을 높이는 동시에 생산의 확대에도 기여한다고 할 수 있다. 또한 도로가 정비되지 않은 농촌지역에서는 건기가 되면 쌀 생산면적이 급격하게 감소되어 우기에 생산한 쌀을 자가소비로 돌리는 경우가 대부분이다. 건기에는 쌀 공급량이 적어 시장가격이 상승하지만 쌀의 생산 및 판매량은 증가하지 않는다. 이와 같은 농촌지역에서도 시장원리가 작동될 수 있도록 하기 위해서는 관개시설과 도로 등의 정비가 무엇보다 중요할 것이다.

17) Lao Department of Statistics 2010에 의하면 2010년도 전체 쌀 생산량은 233만 톤 이었으며, 이 가운데 관개용수를 이용한 생산은 51만 톤, 고지대에서의 생산이 23만 톤, 그리고 기타 생산이 159만 톤 이었다.

Table 10. Harvested hectares of rice and production of paddy rice in 2007.

적 요

국제적으로 최빈국의 하나인 라오스는 1986년에 시장경제체제의 도입을 골자로 하는 신경제제도를 도입하고, 2003년에는 국가성장 및 빈곤퇴치전략(NGPES)을 채택하는 등 빈곤삭감을 목표로 하는 개발정책을 추진해 오고 있다. 그 결과 도시지역 빈곤층의 생활수준은 크게 개선되었고, 빈곤자비율도 낮아지고 있지만, 도로, 관개시설, 전력 등의 사회간접자본의 정비가 미흡한 농촌지역에서는 빈곤문제가 여전히 개선되고 있지 않다. 선진국과 국제기구 등의 개발원조가 크게 증가하고 있다고는 하지만 농촌지역보다는 도시지역에 대한 지원이 집중되고 있는 것이 현실이다. 라오스의 빈곤문제는 도시보다는 농촌지역이, 평지보다는 고지대에서, 그리고 다수민족보다는 소수민족이 더욱 심각한 상황에 처해 있다고 할 수 있다. 도시지역과 농촌지역의 개발격차는 양 지역의 소득불균형을 확대시키고 있다.

관개용수의 이용이 제한적인 농촌지역에서는 건기의 농작물생산이 급격하게 감소되며, 우기에 생산된 농산물을 자가소비용으로 이용하는 경우가 많아 농산물 가격이 상승하는 건기에도 시장에 판매할 농산물은 부족한 상황이다. 도시지역의 시장에 접근할 수 있는 도로가 없는 지역에서는 농업생산 확대에 대한 의욕이 매우 낮으며, 농산물의 공급량이 감소하는 건기에도 농업생산을 포기하는 농가도 많다.

라오스는 최근의 인구증가에 따라 주변국으로부터의 농산물 수입이 급격하게 증가하고 있으며, 해마다 무역수지는 적자를 기록하고 있다.18) 하지만 라오스의 풍요로운 자연조건을 감안 한다면 농업생산을 확대할 수 있는 여지는 크게 남아 있으며, 충분히 식량자급을 이룰 수 있다는 것을 본문의 분석에서도 알 수 있다. 농촌지역의 농업생산성 제고와 생산의 확대를 위해서는 무엇보다 관개시설의 정비 및 도시지역과 연결할 수 있는 도로의 건설이 중요할 것이다. 사회간접자본 정비가 미흡한 농촌지역에 대한 개발원조나 공공투자의 확대는 이 지역에 대한 시장원리의 침투를 가속화시켜, 농업생산의 확대를 통한 빈곤퇴치에 기여할 것이다. 인구의 68.0%가 농촌지역에서 자급자족에 가까운 농업을 영위하고 있으며, GDP의 32.5%가 농업부문에서 생산되고 있다는 점을 고려한다면 농촌지역의 우선적 개발은 매우 중요하다. 또한 라오스 정부가 목표로 하고 있는 밀레니엄개발목표의 달성에도 농촌지역을 우선한 개발정책은 효과적인 방안이 될 것이다. 

18) Lao Department of Statistics 2010에 따르면 2000년~2009년 동안의 평균 인구성장률은 2.1%이며, 2008년도의 육류, 채소, 과실, 곡류 등의 수입액은 275백만 달러였음에 반해 수출액은 64백만 달러였다.

사 사

본 연구는 2010년도 일본학술진흥회의 과학연구비 보조금(기초연구 C, 과제번호 : 22530267)의 지원을 받아 수행한 연구 성과이다. 

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