미국에서

농업법(Farm Bill)은 농업정책의 기본방향과 농가 지원의 중점시책을 구체적으로 규정하는 법으로서 농정의 근 간이며 지침서다. 미 농업법은 1933년 처음으로 제정된 이후 변화하는 국내외 경제 및 농업 여건을 반영하여 대략 5년의 주 기를 두고 개정되어 왔다. 이러한 측면에서 지난 5년간 미 농 정의 근간이었던 2008년 농업법(Food, Conservation and Energy Act)의 시효가 2012년 9월 30일 만료가 예정되어 있 었기 때문에 그 이전까지 최종입법안 마련을 위해 2012년 초 부터 새로운 농업법 개정논의가 본격화되어 왔다. 하지만 2012 년 연말 예정된 미국 대통령선거와 의회 총선거 등 복잡한 정 치적 일정과 재정절벽과 같은 다른 현안과제에 밀려 새로운 농 업법 제정에 실패하면서 2008년 농업법은 시효 기간을 넘겨버 렸다. 이에 미 의회는 한시적으로 2008년 농업법을 2013년 9 월 30일까지 1년간 연장하고, 최대한 2013년 연말 안에 새로 운 농업법을 마련하기 위해 박차를 가하여 왔다. 미 행정부를 비롯한 상하원 모두 신농업법 제정이 너무 지체될 경우 발생 할 수 있는 정치적 부담뿐 아니라 정책 불확실성으로 인한 농 업생산자와 농식품 관련 산업계의 의사결정의 혼란 문제 등에 대해 잘 알고 있기 때문에 2013말까지 합의점을 찾고자 노력 해 왔다. 이런 노력의 일환으로 미 상원은 2013년 6월, 하원은 9월 독자적으로 농업법(안)을 가결하였고, 그 후 관례에 따라 상하원 양원 합동위원회에서 2014년 1월 17일 단일한 최종안 이 합의되었으며, 2월 7일 오바마 대통령이 서명함으로써 새로 운 2014년 농업법(Agriculture Act of 2014)이 발효되었다1).

한편 미 농업법의 핵심으로 미국뿐만 아니라 국제사회 가장 큰 관심사항은 주요 품목별 농가지원정책에 대한 것이다. 따라 서 본 논문에서는 향후 미국의 농가소득지원정책의 방향과 핵 심 내용을 결정할 2014년 농업법의 내용을 2008년 농업법과 비 교분석하고, 우리 농정에 주는 정책 시사점을 찾아보고자 한다.

2008년 미국 농업법의 농가소득 지원 정책 현황과 평가

미국은 농가소득 유지와 안정을 위해 전통적으로 농가소득 의 핵심이 되는 기본 농산물에 대한 직접적인 가격과 소득지 지 정책을 추진해 왔다. 이는 미국 농업의 중심이 되는 기초 농산물에 대해 가격 및 소득지지를 통해 농가소득 및 경영을 안정시키기 위한 것이다.

이러한 기초농산물에 대한 가격 및 소득지원정책은 1933년 부터 농업조정법에 의해 시행되어 왔으며 시대별 국내외 여건 변화에 따라 수정 및 보완되어 왔다. 예컨대 지난 5년간 미국 농정의 근간이 되어 온 2008년 농업법은 고정직불제도(DP: Direct Payment), 유통지원융자제도(ML: Marketing Assistance Loan), 가격보전직불제도(CCP: Counter Cyclical Payment), 그리고 수입보전직접지불제(ACRE: Average Crop Revenue Election Program)를 통해 농가소득 및 경영안정을 도모해 왔다.

이러한 미국의 핵심적 농가소득 안정망 정책에 대해 차례대 로 살펴보자. 먼저, 고정직불제도(DP)이다. 이 제도는 현재의 가격이나 생산수준과 관계없이 정책대상품목에 대해 매년 일 정 금액을 지불하는 소득보조로 2002년 농업법을 통해 도입 되었다. 주요 작물의 직불단가는 고정되어 있고, 품목별 생산 농가에 대한 직접지불 금액은 과거의 식부면적과 단수에 기반 한다. 고정직불제 정책대상 품목은 밀, 옥수수, 수수(grain sorghum), 보리, 귀리, 육지면화(upland cotton), 쌀(장립종), 쌀 (중단립종), 대두, 기타유지작물, 땅콩 등 11개이다(Table 1 참 조). 고정직불금은 현재와 같이 정책대상 품목들에 높은 시장 가격이 형성된 경우에도 지급되며, 이로 인해 최근 미국 정부 의 품목별 농가지원금의 대부분이 고정직불에 의해 지출된 것 인데, 농가에 대한 고정직불금은 연간 50억 달러 수준이다. 그런데 2007년 이후 국제 농산물 가격의 상승으로 미 농가의 순소득이 과거 10년 평균대비 25% 가량 상승하였고, 농가의 자산대비 부채 비율이 약 12% 수준으로 역사상 거의 최저수 준인 만큼 농가경제가 양호한 상태이다. 따라서 미국 농가의 높은 소득수준과 양호한 농가경제여건에서 가격 및 소득 변화 와 연계하지 않는 고정직불금은 철폐되어야 한다는 목소리가 증가해 왔다.

둘째, 유통지원융자제도(ML)이다. 이 제도는 미국의 주요 농 산물에 대한 대표적인 최저 가격지지정책으로 1933년부터 유 지돼 온 농가소득 및 경영 안전망의 기초이다. 정책대상품목 은 밀, 옥수수, 수수, 보리, 귀리, 쌀(장립종), 쌀(중단립종), 대 두, 기타유지작물, 육지면화(upland cotton), ELS면화(ELS cotton), 땅콩, 등급양모, 비등급양모, 앙골라 염소의 털 (mohair), 꿀, 병아리콩(소형), 병아리콩(대형), 렌즈콩(lentils), 건조완두(dry peas) 등 20개다(Table 2 참조). 이 제도의 도입 목적은 주요 농산물의 가격하락에 대응하여 농산물가격을 지 지함으로써 농가소득을 안정시키기 위한 것으로 시장가격이 융자단가 보다 낮으면 그 차액을 지원해 주는 것으로 융자단 가가 사실상 최저보장가격이 된다. 2007년 이후 주요 농산물 의 시장가격이 융자단가를 상회함에 따라 이 제도를 통한 농 가 지원은 작동되지 않았다. 셋째, 가격보전직불제도(CCP)이다. 이 제도는 1973년부터 시행되던 부족불지불제(Deficiency Payment)에 뿌리를 두고 있 는데, 정책대상 품목과 목표가격을 미리 정해두고 이들 품목 의 유효가격(effective price)이 농업법에 의해 설정된 품목별 목표가격보다 낮을 때 그 차액을 보전해 주는 것이다. 이 때 유효가격은 당해 연도 융자단가(loan rate)와 전국평균 시장가 격 가운데 높은 것과 2008년 농업법에서 규정한 해당품목의 고정직접지불 단가를 합한 금액이다. 하지만 생산량 수준에 관 계없이 목표가격과 유효가격과의 차액을 지불하는 제도로 생 산량이 크게 떨어질 경우 소득이 감소함에도 가격이 올라 과 소보상 되고, 반대의 경우는 과대보상 되는 문제가 발생한다 는 비판이 있다. 가격보전직불제(CCP) 정책대상품목은 밀, 옥 수수, 수수, 보리, 귀리, 쌀(장립종), 쌀(중단립종), 대두, 기타 유지작물, 육지면화(upland cotton), 땅콩, 병아리콩(소형), 병아 리콩(대형), 렌즈콩(lentils), 건조완두(dry peas) 등 15개다 (Table 3 참조). 가격보전직불(CCP) 지불금액은 농업법이 정한 지불단가, 기준면적, 기준단수, 목표가격에 의해 다음과 같이 결정된다: 농가별 CCP 지불금액 =지불단가 ×기준면 적 × 85%×기준단수, 여기서 지불단가(CCP rate) =목표가격 (target price) −유효가격(effective price), 유효가격 =고정직불 단가 + (시장가격 혹는 융자단가 중 높은 것). 최근 지속된 높 은 농산물 가격으로 시장가격이 융자단가와 목표가격을 상회 하는 상황에서 유통융자지원제도와 가격보전직불제(CCP)를 통 한 정부지원은 거의 이루어지지 않고 있다.

넷째, 수입보전직접지불(ACRE)이다. 앞에서 언급한 가격보 전직불제도(CCP)는 단수 수준에 관계없이 목표가격과 유효가 격과의 차액을 지불하는 제도로 단수가 크게 떨어질 경우 소 득이 감소함에도 가격이 올라 보전액이 줄어들고 반대의 경우 는 소득이 증가함에도 보전액이 늘어나는 문제가 있다는 비판 이 있었다. 이에 2008년 농업법에서는 가격보전직불제(CCP) 의 한계를 보완하는 수입(revenue)기준 지원정책인 수입보전직 접지불(ACRE)을 신설하여 농가소득 및 경영안정대책을 강화 하였다. 가격보전직불제도(CCP)가 목표가격을 보장해주는 것 인데 비해 이 제도는 목표수입과 실제수입의 차이를 보전하여 가격과 단수변화를 동시에 보전하여 주는 것이다. 대상품목은 가격보전직불제(CCP) 품목과 동일하며, 농가가 CCP나 ACRE 중 하나를 선택할 수 있도록 하여 농가의 선택폭을 넓혔다. 현행 CCP 대신 ACRE제도를 자발적으로 선택한 농가에 대하 여 적용하되 이 제도를 선택하면 2008년 법 시행기간 동안 취소 불가능하다. 수입보전직접지불(ACRE)은 다음과 같이 주 단위 실제수입이 주단위 목표수입보다 적고, 농가 실제수입이 농가 목표수입보다 낮을 때 지급한다: 주단위 목표수입 = 90% ×주단위 기준단수(5개년 올림픽 평균단수) ×목표가격 (2년 평균 국내가격), 주단위 실제수입 =주단위 당해연도 단 수 × (연평균 국내가격과 융자단가의 70%중 높은 것), 농가 목 표수입 =농가별 기준단수(5개년 올림픽 평균단수) ×목표가격 (2년 평균 국내가격) +작물보험료, 농가 실제수입 =농가 당해 연도 단수 × (연평균 국내가격과 융자단가의 70%중 높은 것). 2008년 농업법에서 새롭게 도입된 수입보전직불제(ACRE)는 가격이 높더라도 수확이 부진하여 수입이 하락할 때를 대비하 기 위한 제도인데 시행결과 예상보다 참여율이 낮고, 무엇보 다 프로그램 내용이 매우 복잡하게 구성되어 있어 개혁의 필 요성이 대두되고 있다. 참고로 2011년도에 가격보전직불제 (CCP) 선택농장은 약 160만호에 달하는 반면에 수입보전직불 제(ACRE) 등록농가는 14만호에 불과하였다.

2014년 미 농업법 개정에 영향을 미친 주변 환경과 요인

1국가부채와 재정적자 문제

미국의 막대한 국가부채와 재정적자 문제가 2014 농업법 논 의에서 가장 큰 외부영향요인으로 작용하였다. 미국 의회예산 처(CBO)에 따르면 2011년 미국의 국가채무는 15조 달러(GDP 의 97.6%)를 넘어섰으며, 재정적자는 1조 894억불(GDP의 7%)를 기록하였다. 따라서 미국 정가의 최대 이슈 중 하나는 국가채무와 재정적자의 축소방안이었다. 이런 배경아래 2014 년 농업법 마련과정에서도 농업재정의 지출규모와 관련된 문 제가 과거 농업법 제정과정에 비해 훨씬 중요한 현안이었다. 왜냐하면 국가적 현안과제인 국가채무 및 재정적자 감축이라 는 문제 해결을 위해 모든 부문에 대한 예산지출 감축이 요구 되는 시점에서 농업부문에 대한 과다한 예산책정은 현실적으 로 매우 어려운 상황이었다.

2농산물 가격급등과 양호한 농가경제 상태

미국에서 5년 주기로 개정되는 농업법은 농업부문의 경제여 건변화를 감안하여 만들어 지는 특성으로 인해 주요 품목의 가격과 농가경제 상황 변화는 새로운 농업법 내용에 중요한 영향을 미치게 되어있다. 그런데 주요 농산물 가격 상승으로 주요 작물의 시장가격이 목표가격을 대폭 상회하고 있으며, 농 가경제가 양호한 상태에서 불필요한 농업보조를 감축하는 농 정개혁이 필요하다는 데 대체적인 공감대 형성이 있었다. 2007 년 세계적 곡물파동 이후 옥수수, 밀, 콩, 쌀 등 주요 농산물 의 농가 판매가격이 융자단가는 물론 목표가격을 대폭 상회하 고 있고, 그 결과 농가소득(net farm income)은 변화는 심하 지만 매우 양호한 편이었다. 물론 농가소득은 시장가격과 생 산비용의 불안정으로 인해 연도별 변동이 심하다는 특징이 있 다. 따라서 현재 농가들의 높은 소득수준을 강조하는 측은 더 이상의 농업보조가 필요하지 않다고 주장하고, 심한 소득 변 동성을 강조하는 측은 더욱 강력한 안전망이 필요하다고 주장 하였다.

3품목정책 개혁의 필요성과 품목간 형평성 요구 증가

정부 농업지불금이 2007년 이후 매년 120억 달러 수준에서 안정적으로 유지되고 있는데, 이는 가격이나 소득 변동과 무 관하게 매년 일정한 금액이 지불되고 있는 고정직불금(연간 약 50억불)과 횐경보전직불금(연간 약 70억불) 때문이었다. 이러 한 현상의 원인은 무엇보다 시장가격이 정부의 가격지지 발동 수준(trigger)을 초과하여, 가격과 연동된 보조프로그램(유통융 자지원, 가격보전직불)은 필요 없거나 사용되지 않았기 때문이 다. 따라서 목표가격을 초과하는 높은 시장가격과 소득수준이 유지되고 있는 상황에서 농산물 가격과 농가 소득 변동과 무 관하게 지급되는 고정직불(Direct Payment)에 대한 과다한 지 원이라는 비판이 고조되었고, 농가입장에서는 최저가격지지제 (loan rate)와 가격보전직불제(CCP)가 시행되지 않는 상황에서 무용론이 제기되고 있었다. 또한 2008농업법에서 새롭게 도입 된 수입보전직불제(Average Crop Revenue Election: ACRE) 는 무엇보다 프로그램 내용이 매우 복잡하여 농가참여율이 낮 아 개혁이 필요한다는 목소리가 많았다. 아울러 농업내부의 형 평성 문제를 근거로 2008년 농업법의 개혁을 주장하는 목소 리도 커졌다. 우선 농업보조금이 생산 비례적이어서 소농에 비 해 대농이 대부분의 지불금을 수령한다는 것이다. 또한 오랫 동안 정부 지불금이 제한된 숫자의 주요 정책지원 대상품목(곡 물, 유지류, 면화, 우유, 설탕 등)에만 집중되고 상대적으로 과 일, 채소, 축산 등에 대한 지원이 미흡하다는 품목별 정부지원 불균형 문제 제기가 있어 왔다. 물론 현상유지를 주장하는 측 은 미국 농업정책은 농가 규모와 무관하게 국내 농업생산성 제고, 국제경쟁력 강화, 안정적 식량공급체계 확보를 목표로 하는 것이므로 성공적인 대규모 농가에게 지원을 줄인다면 효 율성을 훼손할 가능성이 있으며, 정책지원 대상품목의 확대는 불가피하게 정부재정 지출의 증가를 우려하였다.

4국제통상협정 관련 의무 이행 문제

2010년 세계무역기구(WTO) 분쟁해결기구에서 미국의 고정 직불제가 허용보조가 될 수 없다고 판결하였다. 2002년 이후 브라질은 지속적으로 미국 정부가 면화 생산농가에 지불하는 고정직불금이 국제적으로 합의된 농업보조 감축약속 위반이라 주장해 왔다. 이에 대한 분쟁해결을 담당해온 WTO는 2010년 최종적으로 미국 정부가 고정직불금 지급 조건으로 채소 등 일부 작물의 재배를 제한하기 때문에 생산중립적이지 않고, 따 라서 허용보조가 될 수 없다는 판정을 내렸다. 높은 면화 가 격이 유지되고 있으며, 농가경제가 상대적으로 양호한 상태와 맞물려 고정직불이 WTO 규정과 불합치 된다고 판결 받았으 므로 적어도 고정직불과 면화보조금에 대한 정책변화가 불가 피하게 되었다.

농업과 농가소득 지원에 대한 미 의회의 호의적 시각

지금까지 미 의회는 전통적으로 농가의 소득 및 경영 안전 망 장치 마련을 위한 정부 재정지출의 필요성과 함께 미국 농 업의 근간이 되는 정책대상품목에 대한 지원에 적극적이었다. 이러한 전통에 기초하여 상하원은 각자의 농업법안을 만들어 왔다. 상원은 2013년 6월 10일 자체농업법안(S. 954, Agricultural Reform, Food and Jobs of Act of 2013)을 통과시 켰으며(찬성 66표, 반대 27표), 하원에서는 2013년 7월 11일 자체농업법안(HR 2642, Federal Agricultural Reform and Risk Management)을 승인하였다(찬성 216표, 반대 208표). 이 렇게 상하원간 독립적으로 발의된 농업법안에 대해 상하 양원 간의 이견조정과 의견 절충을 위해 상하원 합동위원회가 구성 되어 최종법안이 2014년 1월 27일 마련되었다. 상하원 합동위 원회에서 마련한 최종 농업법안에 대해 하원은 1월 29일(찬성 251표, 반대 166), 상원은 2월 4일(찬성 68표, 반대 32표) 각 각 본회의에서 수용함으로써 2014년 농업법안을 마련하였다.

한편 2013년에 제안된 상·하원의 새로운 농업법안은 모두 고정직불제는 폐지한다는 데 같은 의견을 보였다. 고정직불제 를 폐지하자는 제안은 국가채무의 증가, 높은 농산물 가격과 농가소득이 유지되는 상황임에도 불구하고 주요 품목에 대해 고정적으로 지불되는 직불제(DP)에 대한 비판적 시각을 반영 한 것이다. 하지만 2008년 농업법의 가격보전직불제(CCP)와 수입보전직접지불제(ACRE)라는 이름은 폐지하는 대신에 개념 적으로는 유사한 가격보장과 수입보장 농가지원 프로그램을 제안하고 있다. 하원 농업법안은 현행 2008년 농업법에서 가 격보전직불제(CCP)와 수입보전직접지불제(ACRE)와 유사한 형 태의 가격손실보상제도(Price Loss Coverage Payment: PLC) 와 수입손실보상제도(Revenue Loss Coverage Payment: RLC)를 제안하면서 둘 중 하나를 농가가 선택하는 형태의 농 가지원제도를 제안하였다. 반면에 상원 농업법안은 하원 법안 이 농가에게 가격보장과 수입보장 중 하나를 선택하는 메뉴방 식을 제안한 것과 달리 가격의 급격한 하락에 대응한 가격위 험지원제도(Adverse Market Payment: AMP)와 농가수입보장 을 위한 농업위험지원제도(Agriculture Risk Coverage: ARC) 를 동시에 모두 적용할 것을 제안하였다.

상하원 합동위원회는 타협안으로 2008년 농업법상 가격보 전직불제(CCP)는 폐지하는 대신 이와 유사한 가격하락 대응 직불제로는 하원이 제안한 가격손실보상제도(PLC)를 채택하 기로 하였고, 수입보전직접지불제(ACRE)는 폐지하는 대신 상 원이 제안한 농업위험지원제도(ARC)를 채택하기로 하였다. 이 러한 새로운 농가지원 정책 도입 제안은 최근 지속된 높은 농 산물 가격으로 시장가격이 목표가격을 상회하는 상황에서 가 격보전직불제(CCP)와 수입보전직접지불제(ACRE)가 발동되지 않는 실효성 문제에 대한 비판의 목소리를 수용하는 대안으로 고안된 것이다. 특히 현행 제도를 폐지할 경우 발생할 농업계 의 불만을 줄이면서, 농가의 소득 및 경영 안전망장치를 강화 하고자하는 고민에서 만들어진 것이다. 미 의회가 가격이나 작 황에 관계없이 지급되던 고정직불제를 폐지하는 대신에 가격 하락이나 단수감소로 발생 가능한 농가의 손실을 보전하는 농 가소득 안정망을 더욱 강화함으로써 미 의회가 농업부문 지원 의 중요한 후원세력임을 재차 입증하게 되었다.

이렇게 상·하원이 타협안으로 마련한 새로운 가격 및 소득 지원 정책 대해 높은 불확실성과 위험에 노출된 농업의 특성 을 반영하여 농업경영 및 농가소득위험을 축소하고, 일정수준 의 농가수입을 보장하는 바람직한 조치라는 찬성 측 의견이 있는 반면에 국가 재정절감 필요에 대한 공감대 형성 노력에 역행하는 처사로 고정직불제, 가격보전직불제 등 기존 농가지 원정책 폐지의 대체수단으로 만들어진 또 다른 형태의 농가지 원 수단이라는 비판의견이 존재한다.

2014년 농업법의 농가소득지원 제도

여기서는 좀 더 구체적으로 2014년 미 농업법에 규정된 농 가소득지원 정책의 주요 내용을 2008년 농업법의 내용과 비 교하면서 차례대로 살펴보고자 한다.

1가격손실보상제도(PLC)

가격손실보상제도(PLC)는 당초 하원이 제안한 것이 채택된 것이다. 이 제도는 2008년 농업법의 가격보전직불제(CCP)와 동일한 개념으로 정책대상 품목을 미리 정해두고 이들 품목의 유효가격(Effective price)이 정부가 설정한 기준가격(CCP의 목표가격에 상응)보다 낮을 때 그 차액을 보전해 주는 것이 다. 정책대상품목은 밀, 옥수수, 수수, 보리, 귀리, 쌀(장립종), 쌀(중단립종), 대두, 기타유지작물, 땅콩, 병아리콩(소형), 병 아리콩(대형), 렌즈콩(lentils), 건조완두(dry peas) 등으로 면화 (upland cotton)를 제외하고 2008년 농업법의 CCP 대상품 목과 동일하다2).

이러한 정책대상 품목별 가격손실보상제도(PLC)를 통한 농 가지원은 당해연도 작목별 전국 평균 시장가격이 기준가격 (reference price) 아래로 떨어지면 발동된다. 그런데 가격손실 보상제도(PLC)의 핵심이 되는 품목별 기준가격은 2008년 농 업법의 가격보전직불제(CCP)하 목표가격보다 훨씬 높은 수준 에서 설정됨으로써 가격하락으로 인한 위험에 대한 안정장치 를 강화하였다. 2014년 농업법의 가격손실보상제도(PLC)에 의 해 농가에 보장되는 기준가격은 2008년 농업법의 목표가격에 비해 적게는 8.1%(땅콩)에서 크게는 121%(보리)까지 인상되 었다(Table 4 참조). 이렇게 과거보다 높은 정부 보장가격의 설정은 고정직불제 폐지에 대한 보상과 현재의 높은 시장가격, 그리고 앞으로도 농산물 가격이 대체적으로 높은 수준을 유지 할 것이라는 기대를 반영한 결과로 판단된다.

2농업위험지원제도(ARC)

농업위험지원제도(ARC)는 상원이 당초 제안한 것이 채택된 것이다. 이 제도는 2008년 농업법에서 처음 도입된 수입보전 직접지불제(ACRE)와 유사한 개념으로 수입(revenue)기준 보 조금 지급정책이다. 이 제도에 의한 정책대상품목은 가격손실 보상제도(PLC) 품목과 동일하며, 농가는 PLC나 ARC 중 하 나를 선택할 수 있도록 하고 있다. 일단 한 가지를 선택한 농 가는 번복할 수 없다. 2008년 농업법의 수입보전직접지불제 (ACRE)가 주 수준(state level)에서의 평균수입을 근거로 보장 해주는 것과 달리 농업위험지원제도(ARC)는 지역단위(county level) 혹은 농가단위(farm level)에서의 평균수입을 근거로 하 고, 농가가 지역단위 ARC와 자신의 농장단위 ARC 두 가지 방식 중 하나를 선택하도록 설계되어 있다(Table 5 참조).

농업위험지원제도(ARC)는 단위면적당 실제수입(actual crop revenue)이 기준수입(benchmark revenue)의 86%이하로 하락하 는 경우 그 차액을 지불하는 것이다. 이때, 농가는 앞서 언급 한 바대로 농장수준(farm level) 혹은 지역수준(county level) 에서 계산된 방식 중 하나를 선택할 수 있다. 우선 개별농가 의 농장수준(farm level)정보를 이용해서 수입이 보장되는 농 가단위 ARC의 작동원리는 다음과 같다: 개별농장 단위 ARC 지불금액 = (기준수입 × 86% − 실제수입) × 지불면적, 여기서 기 준수입(benchmark revenue)은 최근 5개년 올림픽 평균 가격과 단수를 이용한 농장수입이고, 지불면적은 농가의 정책대상품 목 기준 식부면적의 65%이다.

둘째, 지역수준(county level) 정보를 이용해서 수입이 보장 되는 농업위험지원제도(ARC)는 다음과 같이 작동된다: 지역 ARC 지불금액 = (기준수입 × 86%−실제수입) ×지불면적, 여 기서 기준수입(benchmark revenue)은 최근 5개년 올림픽 평 균 가격과 단수를 이용한 지역단위 수입이고, 지불면적은 농 가의 정책대상품목 기준 식부면적의 85%이다. 단 농정단위든 지역단위든 ARC 최대지불금액은 기준수입의 10% 이상을 넘 을 수 없다. 따라서 실제 이 제도에 의한 농가수입손실의 보 상 범위는 기준 수입의 76%에서 86% 사이에서 이루어질 것 이다.

2014년 농업법은 2008년 농업법의 수입보전직접지불제 (ACRE)가 획일적으로 주 수준(state level)에서의 평균수입을 근거로 보장해주는 것과 달리 농장단위(farm level) 혹은 지역 단위(county level)에서의 평균수입을 근거로 보상하기 때문에 농가의 입장에서는 자신의 농장 특성에 맞게 정책프로그램을 선택할 수 있는 더 많은 기회를 제공받고 있다고 할 수 있다.

그런데 미국에서 대부분의 농가는 주요 정책대상 품목들에 대해 작물보험에 가입하여 70%내외의 보상범위에서 가격이나 단수가 떨어졌을 때 보상을 받고 있다. 아울러 2014년 농업법 의 ARC제도에 의해 농가기준 수입의 76%에서 86% 사이에서 이루어지는 경미한 손실은 정부가 다시 보상해주게 된 것이다 . 즉 만일 농가가 75% 보상수준의 수입보험에 가입하고, 농장 단위 ARC를 선택한 경우 농가는 아무리 큰 피해가 발생해도 농가는 기준수입의 14% 손실만 자신이 부담하면 되는 것이다.

이러한 관점에서 보면 2014년 미 농업법의 특징 중 하나는 농가소득안정망 및 위험관리 강화측면에서 이러한 경손보상정 책(shallow loss policy)의 출현이라 할 수 있다. 경손보상정책 이 출현한 배경은 무엇보다 재정능력이 취약한 농가의 경우 자연재해나 시장위험으로 인한 소득손실은 지속가능한 영농활 동에 치명적이기 때문에 작물보험에 의해 보상되지 못하는 농 가손실 부문을 지원해야 한다는 명분이다. 예컨대 작물보험의 보상범위가 일반적으로 70% 내외수준으로 만일 농가손실이 자기부담금(deductible)보다 적은 수준에서 발생하는 경우 농 가는 이러한 손실을 작물보험을 통해 지원 받지 못하거나 작 물보험에 의해 보상을 받더라도 손실의 30%정도는 농가가 스 스로 부담해야 했다. 이러한 자기부담금내에서 발생하는 손실 을 일반적으로 경손(Shallow Loss)이라 말하며, 이렇게 작물보 험에 의해 보상되지 못하는 농가손실 부문을 지원해야 한다는 경손보상정책의 개념을 반영하여 농업위험지원제도(ARC)가 탄생한 것이다. 미국 농가소득안정망 확충 차원에서 고안된 대 표적 경손보상정책(shallow loss policy)인 농업위험지원제도 (ARC)는 고정직불제(DP)와 수입보전직접지불제(ACRE)에 대 한 대체수단으로 만들어진 것이다.

3유통지원융자제도(ML)

2014년 농업법은 미국의 주요 농산물에 대한 대표적인 가격 지지정책인 유통지원융자제도(ML)를 그대로 유지하기로 했다. 면화의 융자단가에 일부 변화를 제외하고 2014년 농업법은 2008년 농업법의 융자단가, 즉 사실상 최저보장가격이 존치된 다. 면화에 대한 융자단가를 현행 부셀당 $0.52이라는 고정가 격에서 최근 2년간 세계시장가격의 평균치로 변경시켰다. 단 면화의 융자단가가 부셀당 최소 $0.47보다 적지 않고, 최대 $0.52를 넘지 않아야 함을 제안하고 있다(Table 6 참조).

결론 및 시사점

위에서 살펴본 2014년 미 농업법의 농가소득지원 정책 제 정과정과 주요 내용에 대한 평가와 우리나라에 주는 정책 시 사점은 다음과 같다.