세계 빈곤인구의 70% 이상이 농촌지역에 거주하고, 이 들 대부분이 농업에 의존하여 생계를 유지하는 소규모 농가의 구성원이다. 따라서 농업·농촌·농민이 빈곤 퇴치를 위한 주요 대상이 되어야 한다. 최근 들어, 국제개발협력에서 농업 및 농 촌개발의 중요성이 대두되는 것도 바로 이러한 이유 때문이다. 특히, 2000년 세계 빈곤 퇴치와 인류 공영을 위한 국제사회의 공동 Action Plan이라고 할 수 있는 새천년개발목표(Millennium Development Goals, MDGs)에서도 농업 및 농촌개발의 중요 성이 강조되었다. MDGs 가운데 첫째 목표가 ‘절대 빈곤과 기 아 근절’로 농업·농촌·농민과 직결되고, 나머지 교육, 보건위생, 젠더, 환경 등의 목표들도 이와 직간접적으로 연계된다. 결국 국제사회의 빈곤문제를 해결하기 위해서는 개발도상국의 농업 및 농촌발전을 견인해야 하고, 농업의 생산주체이자 농촌의 생 활주체인 농민, 그 중에서도 대다수를 차지하는 소규모 농가 에 대한 지원이 필요하다. 소규모 농가는 개발도상국 농업발 전과 농촌지역사회 유지에 있어 중요한 역할을 담당하고 있다. 한편 소규모 농가 대부분이 빈곤의 덫에 걸려 빈곤의 악순환 이 반복됨으로써 빈곤 퇴치에 장애요인이 되기도 한다. 따라 서 본 논문에서는 소농의 빈곤문제를 해결하고 농업 및 농촌 발전에 있어 소농의 잠재력을 발휘할 수 있는 방안으로 농업 협동조합 모델을 제시하였다. 다시 말해, 조직화는 개별 소농 으로 하여금 자원 동원력, 시장교섭력 등에서의 한계를 극복 하고, 소득을 증대시켜 빈곤에서 탈출하도록 하는 하나의 전 략이다. 특히, 농업협동조합은 공적개발원조(Official Development Assistance, ODA)에 적용 가능한 프로그램 모델로써 개발도상 국 소농의 빈곤문제 해결에 도움이 될 것이다. 최근 원조의 패 러다임이 ‘원조의 효과성’에서 ‘개발의 효과성’으로 전환되는 가운데, 이처럼 ODA 프로그램 모델을 발굴하여 적재적소에 적용하는 것은 ODA 효과성을 제고하는 하나의 방편이기도 하다.

본 논문에서는 빈곤의 개념과 원인, 그리고 빈곤 퇴치를 위 한 소농의 역할에 대한 분석을 바탕으로 농업협동조합의 ODA 프로그램 모델 수립을 시도하였다. 또한 한국형 농업협 동조합 모델에 기초하여 라오스 농업 발전과 농촌 빈곤 감소 를 위한 ODA 시범사업을 구상하였다.

빈곤의 개념과 원인

빈곤을 판단하는 기준으로 통상 빈곤선이 사용된다. 1990 년 세계은행이 1.01달러로 설정한 빈곤선은 이후 보편적으로 적용되었으며, 2008년 각국의 실질구매력을 고려하여 빈곤선 을 1.25달러로 상향조정하였고, 최근에는 다시 1.75달러 이상 으로 재조정하는 방안이 검토되고 있다1).

이처럼 소득수준만을 고려한 빈곤선은 절대빈곤(extreme poverty)을 나타내는 객관적 지표가 될 수는 있지만, 식량안보, 불평등 수준, 교육 여건, 의료·위생 조건, 영양 상태, 기타 생 활인프라 등 다양한 빈곤 요인들을 포괄하지 못한다는 한계 가 있다. 그러나 세계은행에서 정의한 빈곤은 ‘복지(well-bing) 의 박탈’로 비교적 포괄적 의미를 담고 있다. 다시 말해, 낮 은 소득뿐 아니라 ‘능력의 제약(inability)’으로 인해 생존에 필요한 기초 상품과 서비스 획득이 어려운 상태를 빈곤으로 규정하였다2).

UN에서도 가정이나 개인이 매일 필요로 하는 충분한 자원 과 능력을 보유했는지의 여부를 빈곤의 척도로 사용한다. UNDP에서는 지속가능한 생계수단을 인간의 생존을 위한 수 단, 활동, 권리와 자산으로 정의하였고, 자연적·생물학적 자산 뿐만 아니라 사회적·인적·물적 자산까지도 포함시켰다. 지속 불가능한 생계가 곧 빈곤이라고 할 때, 이는 곧 빈곤을 나타 내는 척도이기도 하다(Johnston Birchall, 2003).

결국 빈곤의 개념 혹은 판단기준은 빈곤의 원인을 내포한 다. 예를 들어, 빈곤을 낮은 소득과 ‘능력의 제약(inability)’으 로 인한 ‘복지(well-bing)의 박탈’로 정의한 세계은행(2000)은 이와 연계하여 빈곤의 원인을 세 가지로 요약하였다. 첫째, 빈 곤은 의식주를 비롯한 건강과 교육 서비스 등 기본 필수품을 획득할 수 있는 소득과 자산의 부족으로 인해 발생한다. 둘째, 국가나 사회의 제도 하에서 개인의 요구와 주장이 반영되지 않고(voicelessness) 발전 기회를 박탈하여 개인을 무력하게 만 듦으로써(powerlessness) 빈곤이 초래된다. 셋째, ‘능력의 제약’ 으로 인해 자연적·인위적 쇼크(shocks)나 위험(risks) 대응의 취 약성(vulnerability) 때문에 빈곤이 발생한다.

이와 같은 빈곤의 개념 정의와 원인 분석은 Amartya Sen으 로부터 시작된 능력 접근(capability approach)법에 기초한다. 즉, 빈곤을 기본적 필요(basic needs)가 충족되지 않는 상태로 규정할 때, 그는 그 원인을 ‘박탈(deprivation)’의 문제로 귀결 시켰다. 개인으로부터 능력의 박탈, 권리의 박탈과 사회·경제 적 기회의 박탈이 빈곤과 기근을 초래한다는 것이다(Amartya Sen, 1981).

빈곤 퇴치를 위한 소농의 역할

일반적으로 경제발전과정에서 전체 GDP에서 농업이 차지 하는 비중이 낮아지고 농업부문의 종사자 수도 빠르게 감소 한다. 물론 어느 단계까지는 농업 생산성이 높아지고 생산량 이 증가할 수 있지만, 국가 경제발전과 일자리 창출 면에서 농업의 중요성은 점차 작아진다. 결국 국가 경제발전과정에 중요한 역할을 했던 농업은 급속히 성장하는 공업과 서비스 업에 그 자리를 내어주게 된다. 농촌 노동력이 공업부문 혹은 도시부문으로 유입되면서 농촌 인건비는 토지 임차료와 자본 이자보다 상대적으로 높아짐에 따라 점차 자본·기술집약적 농 업이 발전한다. 이와 함께 자본화·상업화된 대규모 농가가 규 모의 경제를 통해 소규모 농가를 시장에서 밀어내게 된다. 경 제발전으로 소득수준이 향상되면서 농산물의 소비패턴이 다 양해져 주곡에 대한 소비는 감소하는 대신 축산물, 과일, 채 소와 가공품에 대한 수요가 증가한다. 또한 식품안전에 대한 관심이 높아지면서 고품질 농산물에 대한 수요도 증가한다. 이처럼 농가가 규모화·상업화·전문화되는 과정에서 많은 소규 모 농가가 도태되고, 틈새시장을 공략할 수 있는 고품질 작목 으로 특화하거나 겸업농으로 전환하기도 한다(Peter Hazell et al., 2007).

그러나 개발도상국에서는 농업이 전체 국민경제에서 차지 하는 비중이 여전히 높고, 대다수의 인구가 농촌지역에 분포 하며, 그 대부분이 소농이면서 빈곤층에 속한다. 통계로 보면, 하루 1.25$ 이하로 생활하는 14억 인구는 농촌지역에 거주하 고, 그들은 생계를 위해 농업에 종사한다. 그리고 20억 이상 의 인구가 전업 혹은 겸업 소농에 속한다. 일반적으로 경지면 3)소농은 농장의 크기나 경지면적(2 ha 이하) 등의 자원 보유량에 따라 구분하는 것이 일반적이다. 같은 맥락에서 토지뿐만 아니 라 자본, 기술과 노동력 등의 제한된 자원을 보유한 농가를 규 정하기도 한다. 30억 명에 달하는 개발도상국 농촌 인구 중 2/3 가 경작규모가 2 ha 이하인 소농의 구성원들로 전 세계 영양결 핍 인구의 절반, 아프리카 영양실조 어린이의 3/4, 절대빈곤 인 구의 대부분이 포함된다(Peter Hazell et al., 2007).

적이 2 ha 이하인 농가를 소농이라고 규정하지만3), 소농은 상 대적인 개념이기 때문에 각각의 국가와 지역에서 소농을 구 분하는 기준은 상이할 수 있다. 즉, 인구 대비 토지자원이 부 족한 중국, 인도 등 아시아 국가들의 소농 경작규모는 인구 대비 풍부한 토지자원을 보유한 미국과 중남미 국가들보다 협 소하다. 전 세계적으로 봤을 때, 약 85%의 농가가 2 ha 이하 의 농지를 경작하는 소농인 것으로 나타났다. 특히, 1 ha 미만 의 농지를 경작하는 영세농의 비중이 72.6%로 절대 다수를 차지한다(Fig. 1).

소농은 약 5억 개의 소규모 농장을 경영하며, 개발도상국에 서 소비되는 80% 이상의 식량을 공급한다. 특히, 남아시아와 아프리카 사하라 이남지역에서 소농이 큰 비중을 차지할 뿐 만 아니라 농업·농촌 발전에 있어 매우 중요한 역할을 한다. 다시 말해, 소농에 식량 생산과 자연자원 관리의 역할을 부여 하는 것은 10억 이상의 인구를 빈곤에서 탈출시키고 증가하 는 세계 인구에 식량을 공급하는 가장 빠른 방법 중의 하나 이다(IFAD & UNEP, 2013).

빈곤인구가 여전히 농촌지역에 집중되어 있는 상황에서 농 업분야에 대한 투자가 빈곤 퇴치에 효과적이라는 결과는 이 미 선행연구를 통해 밝혀졌다. World Bank (2007)는 농업분 야 GDP 성장은 농가 소득증대, 일자리 창출과 농산물 가격 하락 등으로 이어지기 때문에 다른 분야보다 2배 이상의 빈 곤 퇴치효과가 있다고 밝혔다. 다른 연구에서도 농업 생산이 10% 증가하면 아프리카에서는 7%, 아시아에서는 5% 이상의 빈곤 퇴치효과가 나타났다고 밝혔다(UNEP, 2013). 이와 같은 농업분야에 대한 투자는 곧 개발도상국 농업의 주체라고 할 수 있는 소농 발전을 위한 투자이고, 소농에 대한 투자는 곧 개도국 빈곤 퇴치의 지름길이다. 물론 대규모 농가와 비교할 때, 소농의 취약점은 적지 않다. 즉, 숙련 노동자 고용, 시장 과 기술 정보 획득, 생산자재 구입, 금융자본과 토지자원 확 보, 농산물 판로 확보, 제품의 이력추적과 안전성 보장, 위험 관리 등의 측면에서 소농은 상대적으로 불리하다. 그러나 단 위생산량, 단위면적당 순수익, 고용 노동력에 대한 감독비용, 지역자원 이용 측면에서는 소농이 유리하다고 많은 선험적 연 구에서 밝혔다(Peter Hazell et al., 2007). 따라서 소농은 개 도국의 농업경제 발전과 농촌 중심의 빈곤 퇴치를 위한 충분 한 잠재력을 보유하고 있다고 본다.

소농은 가정을 기반으로 농장 운영을 통해 생계를 유지하 며, 농장에서 생산된 농산물은 자가 소비되거나 잉여분은 시 장에서 판매되어 농업소득이 된다. 이러한 농업소득의 일부는 비농업부문과 기타 소득원을 통해 얻은 소득, 제도권 혹은 사 적 금융기관에서 받은 대출금과 함께 농장 운영을 목적으로 (재)투자된다(Fig. 2). 소농은 농업과 시장을 연결시켜주는 핵 심주체이고, 비농업부문과도 직간접적으로 연계되어 농촌경제 의 발전 동력으로써의 역할을 한다. 그러나 소농이 이러한 역 할을 충실히 수행하기 위해서는 가정, 농장, 시장, 비농업부문 이 모두 유기적으로 결합되어 지속가능한 내발적 발전 (endogenous development)이 보장되어야 하지만, 개발도상국 에서는 가용자원의 부족, 인프라와 제도의 취약성 등으로 소 농이 제 역할을 제대로 수행하지 못하고 있다.

이처럼 소농이 개도국 농업·농촌의 발전과 빈곤 퇴치를 위 한 잠재력을 보유했음에도 현실적 제약요인들로 인해 그것을 충분히 발휘하지 못하고 있다는 점에 착안하여 많은 국제개 발협력 주체들이 소농에 대한 지원을 주요 전략으로 삼고 있 다(Ji, 2012). 예를 들어, 국제농업개발기금(IFAD)은 개도국 농촌개발에 있어 소농의 중요성을 강조하며 ‘소규모 농업 중 심의 농촌개발’을 비전으로 제시하였다(Ji, 2014b). 또한 소농 발전을 위한 투자의 중요성과 그 당위성에 대해 강조하기도 한다(HLPE, 2013).

앞 절에서 살펴보았듯이, 소농이 처한 빈곤을 퇴치하는 해 법은 박탈당한 능력, 권리, 기회를 회복하는 것이다. 개별 농 가 내부의 가용자원이 부족한 상황에서, 이러한 회복을 위해 서는 정부 혹은 지역사회 등 외부의 물적, 인적, 제도적 투입 에 의존해야 하지만, 개도국 정부의 역량 부족으로 이러한 투 입 혹은 투자가 원활하게 이루어지지 않고 있다. 따라서 가능 한 한 외부에 대한 의존을 최소화하고 개별 소농이 보유한 자원을 공동으로 활용하여 빈곤을 퇴치하는 방안을 모색해야 한다. 공동의 목표를 달성하기 위해 소농들이 연대하여 보유 한 자원의 효용을 극대화하는 농업협동조합이 바로 그 방안 중의 하나이다.

ODA 프로그램 모델로서의 농업협동조합

협동조합의 이념과 유형

국제협동조합연맹(ICA)은 협동조합을 공동으로 소유하고 민 주적으로 운영되는 기업을 통해 회원들 공동의 경제적, 사회 적, 문화적 니즈(needs)와 욕구를 충족시키기 위해 자발적으 로 참여한 사람들의 공동체라고 정의하고 있다. 또한 협동조 합은 자조(self-help), 자기책임(self-responsibility), 민주(democracy), 평등(equality), 공평(equity), 연대(solidarity) 등의 가 치를 기본으로 하며, 조합원은 협동조합 선구자들의 전통에 따라 정직(honesty), 투명성(openness), 사회적 책임(social responsibility), 타인에 대한 배려(caring for others) 등의 윤 리적 가치를 신조로 삼는다고 밝혔다(ICA, 1995). 1937년 파 리에서 개최된 제 15차 ICA 대회에서는 가입의 자유, 민주적 관리(1인 1표주의), 출자에 대한 이자 배당 제한, 이용실적에 따른 배당, 정치적·종교적 중립, 현금거래, 교육의 중시 등 소 위 말하는 ‘로치데일(Rochdale) 원칙’이 채택되었다(Seo, 1992). 그 후 시대 변화에 따라 협동조합 원칙도 조금씩 바뀌 었다. 1995년 ICA 선언문에서는 가입의 자유(Voluntary and Open Membership), 민주적 관리(Democratic Control), 조합 원의 경제적 참여(Member Economic Participation), 자율과 독립(Autonomy and Independence), 교육·훈련 및 홍보(Education, Training and Information), 협동조합간 협력(Cooperation among Cooperatives), 지역사회에 대한 기여(Concern for Community) 등 7개의 원칙을 제시하였다.

국제협동조합연맹(ICA)이 제시한 이념의 큰 틀에서 협동조 합이 발전해왔지만, 그것이 태동하여 성장하는 과정에서 각 국가와 지역의 사회·경제·문화적 특수성으로 인해 각기 다른 협동조합 모델이 형성되었다. 농민협동조합 모델은 크게 미국 형, 유럽형, 일본형으로 구분된다(Du, 2009).

미국의 농민협동조합은 미국 농민운동의 산물이라고 할 수 있으며, 이론적 색채가 짙지 않다는 점이 유럽의 협동조합과 다른 점이다. 초기에 만들어진 미국의 농민협동조합은 농산물 의 상품화과정에서 가격협상력을 높여 중간상의 횡포에 대응 하고 자신들의 경제적 이익을 보호하기 위해 자발적으로 조 직된 생산자 연합체로 주로 구매, 저장, 가공, 운송업에 종사 하였다. 유럽의 협동조합처럼 ‘1인 1표’ 등의 이론적 원칙을 중시하기보다는 줄곧 실용주의적이며 상업화 경향을 가진 협 동조합 모델이었다.

유럽의 농민협동조합은 이론적 색채가 농후하다는 것이 특 징이고, 농민의 실질적 경제 이익 추구를 목적으로 하며, 생 산부문보다는 금융과 유통부문에서의 협력이 주를 이룬다. 유 럽 농민협동조합은 노동협동조합에서 주창한 ‘출자금 수익배 당 제한’, ‘1인 1표’, ‘가입·탈퇴의 자유’, ‘거래실적에 따른 수익배당’, ‘협동조합 관련 교육 실시’ 등의 원칙을 중시한다.

일본의 농민협동조합은 서양에서 도입된 협동조합제도에 근 거하여 설립되었으며, 주로 농업의 상품화 수준이 상대적으로 낮은 국가에서 보편화되었다. 이 모델의 특징은 대부분 농민 들이 자발적으로 조직한 것이 아니라 정부의 주도 및 지도 하에 설립되어 발전했다는 것이다. 또한 정부의 협동조합에 대한 지원과 개입 수준이 높아지면서 초기 민간에서 설립한 전문성이 강한 농민협동조합은 정부에서 설립한 ‘종합농협’으 로 인해 쇠퇴하게 된다. 종합농협은 정부의 보호, 지원 및 통 제 하에 독점적 경영기구로 자리매김하였다. 정부가 주도하여 종합서비스를 제공하는 한국의 농업협동조합도 일본형 모델 과 거의 흡사하다.

이와 같은 국가 혹은 지역별 유형 외에도 농업협동조합의 주요 업무 영역에 따라 구매 협동조합, 판매교섭 협동조합, 가 공 협동조합 등으로 세분화되기도 한다(NHERI, 2010).

빈곤과 농업협동조합

1980년대 협동조합의 과도한 투자는 내부의 예산 부족, 외 부의 부채 부담 및 정부의 구조조정 압박으로 이어졌고, 정부 의 지원도 점차 축소되는 가운데 탁월한 리더십으로 건실하 게 운영되는 협동조합을 제외하고는 모두 어려움에 처하게 된 다. 이를 계기로 협동조합에 독립성과 자립성이 요구되었으며, 상향식(bottom-up) 접근이 강조되었다. 협동조합이 회원들을 보유한다기보다 회원들이 협동조합을 소유한다는 Hans Munkner의 표현으로 이와 같은 협동조합 발전의 패러다임 변 화는 압축된다. 또한 그는 협동조합이 빈곤층을 돕진 않지만, 빈곤층은 협동조합이라는 틀 안에서 자조와 협동을 통해 혼 자서는 해결하기 어려운 문제들을 해결할 수 있다고 말했다 (Johnston, 2003). 협동조합의 독립성과 자립성을 강조하는 이 러한 패러다임은 정부의 지원 역량이 취약하고 가용자원이 절 대적으로 부족한 소농들이 보편적으로 분포하는 개발도상국 의 빈곤 퇴치를 위한 협동조합 모델 적용의 가능성을 높였다.

농업협동조합은 소농이 개별적으로는 얻을 수 없는 기회 를 제공함으로써 기아와 빈곤을 퇴치하는 핵심 수단이 될 수 있다. 다시 말해 소규모 농가는 농업협동조합을 통해 시 장에서의 협상력을 강화하고 자원을 공유함으로써 개별농가 의 한계를 극복할 수 있다. 최근 국제기구는 국제개발협력 에서 농업협동조합의 역할을 강조하고 있고, 실제로 이를 모 델화하여 적용하고 있다. 예를 들어, UN은 일자리를 창출 하고 빈곤을 극복하고 사회통합을 이루고 자원을 효과적으 로 동원하는데 협동조합이 중요한 역할을 한다고 보았다. 또 한 개발에 있어서 협동조합의 역할을 중시해야 하고, 개발 은 지역사회 단위로 이뤄져야 하며, 개발에 필요한 자금은 곧바로 지역사회에 유입되어야 하고, 특히 자조조직의 역량 강화가 성공의 열쇠라고 보았다. 물론 UN의 MDG에서는 협동조합을 직접적으로 언급하지는 않았지만, 이와 같은 관 점에 근거할 때 MDG 달성에 있어서 협동조합의 역할을 매우 중시한다고 이해해도 무방할 것이다. 국제노동기구는 보고서를 통해 협동조합이 아시아태평양지역의 극빈층의 빈 곤을 퇴치하는 중요한 역할을 할 수 있다고 밝혔다(ILO, 2003). 유엔식량농업기구(FAO)는 몇몇 국가의 농업협동조합 및 농가에 우량품종과 비료를 제공하였고, 이를 적재적소에 투입하도록 함으로써 농업 생산성을 높였다. 국제농업개발 기금(IFAD)은 네팔의 지역 농업협동조합과 함께 염소자원 센터를 운영하여 농가에 우량종의 염소를 지속적으로 공급 할 수 있는 시장을 개설하였다. P4P (Purchase for Progress, P4P) 시범사업 하에서, 세계식량계획(WFP)은 21개 국가의 소규모 농가조직을 대상으로 생산성을 높여 잉여 농산물을 생산하고 시장접근성을 높이고 소득을 증대시키는 지원을 하였다(IFAD, 2011). 이처럼 농업협동조합은 빈곤 감소를 위한 ODA 프로그램 모델로 이미 적용되고 있고 그 효과성 도 기대해볼만 하다.

한국형 농업협동조합 ODA 모델 적용

소농은 능력, 권리, 기회의 발탈로 인해 빈곤에 처하게 되 고, 가용자원의 부족으로 인해 스스로 그 취약성을 극복하지 못해 빈곤으로부터의 탈출이 쉽지 않다. 한편으로 소농은 개 도국에 보편적으로 분포하면서 식량 공급, 지역사회 유지, 더 나아가 국민경제 발전을 위한 중요한 역할을 담당한다. 그러 나 능력, 권리, 기회 회복을 통해 빈곤의 덫(trap)에서 벗어나 발전 잠재력을 충분히 발휘하기 위해서는 소농의 한계를 극 복할 수 있는 장치가 필요하다. 본 연구에서는 소농의 조직화 를 통해 자원을 공유하고 시장 교섭력을 강화함으로써 능력, 권리, 기회를 확대할 수 있는 농업협동조합을 대안으로 제시 하였다. 특히, 국가 주도, 종합서비스 제공을 특징으로 하는 한국형 농업협동조합 모델에 주목한다. 일반적으로 개도국 농 업·농촌의 생산 및 생활 기반시설이 모두 취약하고, 농업 가 치사슬(value chains)이 온전히 형성되어 있지 않으며, 금융서 비스 등의 제도가 취약하다. 또한 조직화 수준이 낮고, 리더 십과 주인의식이 다소 결여되어 있으며, 개별농가가 보유한 자원이 절대적으로 부족한 상황에서 농업협동조합을 매개로 한 정부 주도의 종합적 서비스 제공이 필요하다.

한국 농업협동조합 발전과정을 살펴보면, 1961년 기존 구(舊) 농업협동조합과 농업은행이 합쳐져 경제사업과 금융서비스를 병행하는 종합협동조합이 설립되었다. 이로써 농업협동조합은 정부 위탁사업기관과 정책금융기관으로 우리나라 농업·농촌발 전을 위한 중추적인 역할을 하게 된다. 조직적인 측면에서는 리(里)·동(洞)에 산재해 있던 1만 8천여 개의 조합의 수가 점 차 감소함과 동시에 운영이 내실화되었으며, 규모화·민주화· 규범화의 발전과정을 겪었다. 특히, 1980년대부터 시대적 요 구에 따른 관련 법규 개정으로 과도한 정부의 개입은 축소되 고 협동조합 이념에 근거한 민주적 운영이 시도되었다. 한국형 농업협동조합의 업무 영역은 매우 광범위하다(Kong et al., 2012). 첫째, 회원을 비롯한 일반 농민들을 대상으로 한 지도 사업을 통해 농업기술지도, 생활지도 등을 통해 농민의 역량 을 강화하였다. 둘째, 비료, 농약, 농기계, 농업용 연료, 사료 등의 농자재 구매사업, 생활용품 판매사업, 쌀 수매사업, 기타 농산물 수매사업 등을 통해 농가의 수익성과 편익 제고를 목 적으로 시장에서 개별 농가의 취약성을 보완하는 역할을 하 였다. 셋째, 농산물가공사업을 추진함으로써 생산부문에 집중 되었던 농업의 외연을 가공분야까지 확대하여 농업의 부가가 치를 제고하였다. 넷째, 농업정책금융사업, 상호금융사업 등을 통해 자본을 원활하게 공급함으로써 농업부문의 투입자본 부 족 문제를 해소하였다. 다섯째, 비교적 단일했던 곡물 위주의 생산패턴이 축산, 원예, 과수, 인삼 등의 경제작물로 다양해지 면서 전문조합이 조직되었다. 이는 생산단계에서의 협력뿐만 아니라 공동선별 및 출하를 통한 농가의 시장교섭력 제고에 도 큰 도움이 되었다. 이와 같은 한국 농업협동조합의 발전경 험과 모델은 개도국 농업발전을 위해 시사하는 바가 크다고 본다.

2012년 국제개발협력위원회 주도로 경제, 사회, 행정제도·거 버넌스, 미래·범분야 등 4개 영역의 13개 분야에 걸쳐 159개 의 ‘한국형 ODA 모델’을 수립하였다4). 그 가운데 농림수산 분야는 경제영역에 포함되었고, 총 20개의 프로그램이 선정되 었다. 이 프로그램들은 ODA 사업 추진에 있어 어느 정도 비 교우위가 있다는 판단 하에 관련 부처 및 기관과의 협의와 의견수렴을 통해 선정되었다. ‘농업협동조합’도 20개 프로그 램에 포함되었다(Table 1). 관련 연구보고서에서도 농업금융기 관의 기능과 농민조직으로서의 조합기능이 통합되어 농업발 전에 필요한 자금의 동원·집행이 용이해졌고, 정책사업을 효 과적으로 추진할 수 있었으며, 농촌의 사회·경제 전반에 걸친 다양한 사업을 수행하는데 있어 정부의 역할을 보조·지원했다 는 점이 한국형 농업협동조합이 ODA 프로그램 모델로서 가 지는 비교우위라고 보았다(Heo et al., 2012).Fig .3

농업협동조합 모델의 라오스 적용

라오스 농업 개황

라오스는 대표적인 빈곤국 중의 하나이다. OECD에서는 라 오스를 최빈국(Least Development Countries)으로 분류한다5).

세계은행의 관련 통계에 따르면, 라오스의 빈곤율(poverty headcount ratio)은 27.6%(2008년 기준)이고, 1인당 국민총소 득은 1,460달러(2013년)이다. 전체 GDP 가운데 농업부문이 차지하는 비중은 28.0%(2012년)이다. 농가의 수는 78만호 (2010년)이고, 전체 가구 중 농가의 비중은 77%이며, 농가 중 30%만이 판매를 목적으로 경작하는 상업농이다(Savanh Hanphom, 2012). 즉, 전체 농가 중 약 70%가 자급자족을 주된 목적으로 하는 소농이라고 볼 수 있다. 따라서 라오스의 빈곤 퇴치를 위해서는 소농을 주요 대상으로 한 농업 및 농 촌 개발이 필수적이다(Kim & Jung, 2012: 288).

라오스 국토면적은 2,380만 ha이고, 그 중 농지로 활용할 수 있는 면적은 5백만 ha이다(Park, 2014: 143). 실제로 경지 로 활용하고 있는 면적은 약 1백만 4천 ha로 추정된다. 국민 1인당 경지면적은 0.21 ha로 우리나라, 중국을 비롯한 일부 동 남아국가들보다는 높은 수준이다(Fig. 4). 그러나 농가수와 경 지면적을 기초로 산출한 농가당 평균 경지면적은 1.8 ha로 앞 에서 규정한 소농의 기준(2 ha 이하의 경지면적)에 부합하며, 이는 라오스 대다수의 농가가 소농임을 의미한다.

농업 생산

라오스 전체 경지면적의 80%에서 쌀을 재배한다. 전체 농 가의 97%가 농지를 소유하고 있고, 그 중 93%의 농지에서 자가소비용 쌀을 생산한다(Park, 2014: 143). 2012년 라오스 의 벼 재배면적은 86만 ha이고, 쌀(물벼) 생산량은 234만 톤 이며, 단위생산량은 2.72톤/ha로 우리나라(6.37톤/ha)의 절반 에도 미치지 못하는 수준이다6).

이처럼 라오스 쌀 생산성이 낮은 이유는 관개시설이 부족 하여 대다수 농가가 천수답 혹은 화전을 경작하고 있기 때문 이다. 전체 쌀 생산 가운데 관계용수를 이용한 생산 비율은 22%에 불과하다. 우기에는 건기에 비해 재배면적이 넓지만, 관개시설이 갖춰진 경지에서만 경작이 이뤄지는 건기에 비해 단위생산량은 적은 것으로 나타났다(Kim & Jung, 2012). 또 한 농로가 건설되어있지 않아 인력, 농자재, 농기계 등의 농 지에 대한 낮은 접근성도 농업 생산성을 저하시키는 주요 원 인 중의 하나이다. 쌀 외에도 옥수수, 카사바, 사탕수수, 땅콩, 참깨, 잎담배 등의 농산물을 생산하고 있으나, 동일한 이유로 생산성이 높지 않은 편이다.

농산물시장 접근성

최근 라오스 인구 증가에 따라 농산물에 대한 수요가 증가 하고 있는 가운데, 농산물 수입이 점차 증가하고 있다. 라오 스는 자국의 농업 생산성 향상을 통해 수입 의존도를 낮출 수 있는 잠재력을 보유하고 있다. 그러나 문제는 유통시스템 이 열악하다는 것이다. 특히, 산지와 소비지를 연결하는 도로 사정이 좋지 않아 농산물시장 접근성이 매우 낮다. 우기에는 도 로 사정이 더욱 나빠져 지역간의 왕래빈도가 더욱 감소한다. 결 국 열악한 유통시스템은 농가의 생산성 향상 의욕을 저하시키 고, 소득 증대 기회를 박탈한다. 시장 접근성이 낮으면 자가소 비 비중이 높을 수밖에 없고, 쌀과 같은 특정 식품 소비 비중이 상대적으로 높아 다양한 식생활을 향유할 수 없으며7), 이는 주 민의 건강과도 직결되어 노동생산성에 영향을 미칠 수 있다.

농민 조직화

1975 - 1978년 공산주의체제 하에서 식량안보를 목적으로 약 1,300여개의 농민 그룹(Farmer group)이 국가 주도로 조직되 었고, 1978 - 1986년 농민 그룹은 양적으로 팽창하여 4,000여 개에 달했고 농업 노동력의 약 75%가 회원으로 참여하였으 나 법적·제도적 틀이 갖춰지지 않아 협동조합으로서의 기능을 제대로 수행하지 못했다. 1986년 개혁·개방 노선에 따른 신경 제정책이 수립되면서 중앙 통제의 계획경제에서 시장경제로 전환하게 된다. 이에 따라 1986 - 1990년 농민 그룹도 전환기 를 맞게 되어 그 규모가 감소함으로써 53%의 농가만을 회원 으로 보유하게 된다. 1990 - 2010년 많은 농민 그룹이 규모를 키우게 되고, 일부는 협회 혹은 협동조합 형태로 전환한다. 2010년 농업발전전략(2011-2020)이 수립되어 기존 자급용 생 산을 위주로 하던 소농이 상업용 생산으로 전환하는 차원에 서 기술 혁신과 농민 조직화가 강조되었다. 농민 조직에는 ‘적 법한 생산자 그룹(formally legalized producer groups)’, ‘협 동 그룹(cooperative groups)’, ‘협동조합(cooperatives)’와 ‘품 목 협회(commodity associations)’ 등이 포함된다. 이와 함께 농민 조직 발전을 위한 법적·제도적 틀 마련 차원에서 협회법 (PM Decree No. 115)과 협동조합법(PM Decree No. 136) 이 각각 2009년과 2010년에 제정되었다. 그러나 아직까지 농 업협동조합법은 제정되지 않았으며, 현재 농림부의 농업지도· 협동조합국(Department of Agricultural Extension and Cooperatives, DAEC)에서 그 초안을 작성 중에 있다(Sengpaseuth Rasabandith et al., 2013).

농업 금융시스템

농업진흥은행(Agricultural Promotion Bank, APB)은 1993 년 설립되어 2006년까지 농가정책금융을 담당하였으나 2007 년부터 일반금융 서비스를 제공하기 시작하였다. APB는 농림 부가 아니라 재무부에 소속되어 있어 농업정책은행으로써의 기능을 완벽히 수행하기에는 한계가 있다고 본다. APB는 현 재 17개의 도(province)단위 지점(branch), 78개 군(district) 지소(unit)로 구성되어 있다. 5 - 10호 농가그룹의 연대보증을 조건으로 쌀, 채소, 옥수수 농가를 대상으로 농업정책자금을 지원하고, 농가당 대출 한도는 1천만 Kip(약 1,250달러)이고 심사를 통해 확대할 수 있으며, 이자율은 11%이다.

농가보조은행(Nayoby Bank)은 APB가 상업화되면서 APB 의 농업금융 기능을 대체하기 위해 2007년 설립되었으며, 특 히 빈곤농가를 위한 금융서비스를 전담한다. 농가보조은행은 47개 도단위 지점에서 출발하여 현재 65개까지 확대되었다. 빈곤층 기준은 1인당 월소득 18.2만 Kip(약 23달러)이며, 빈 곤층의 비중이 50% 이상이고 교육, 의료, 교통 등의 인프라 가 취약하면 지원 대상지역으로 선정된다. 이자율은 융자기간 에 따라 1년 미만 단기융자 7%, 1년 이상 3년 미만 중기융 자 8%, 3년 이상 장기융자 10%이다. 농가당 최대 3백만 Kip (약 375달러)까지 융자를 받을 수 있으며, 7-15호 농가그 룹의 연대보증을 조건으로 무담보 대출을 받을 수 있다. 최근 까지 4천여개 농가그룹 13만 농가를 대상으로 1조 4천억 Kip (약 175백만 달러)을 지원하였다.

농업진흥은행과 농가보조은행 외에도 농촌 비제도권 금융 에는 마을저축기금(Village Saving Fund), 도정업자나 산지수 집상이 제공하는 사금융 등이 있다. 그러나 이자율이 제도권 수준과 비슷하고 진입장벽이 여전히 높으며, 도정업자나 산지 수집상에 대한 농가들의 의존성이 커진다는 문제가 있다 (Sengpaseuth Rasabandith et al., 2013).

모델 적용

라오스의 농업 생산기반과 농산물시장 접근성은 대체로 취 약하기 때문에 시범사업 대상지역 선정 시 이 두 가지 조건 모두 비교적 양호한 지역을 선정해야 한다. 생산기반 가운데 서도 기본이 되는 관개시설 개보수 혹은 신축은 세부 지원사 업이 될 수 있고, 이와 함께 생산성 향상을 위한 생산기술 전수가 병행되어야 한다. 예를 들어, 벼 생산성 제고를 위해 관개시설 확충과 동시에 육종·재배기술에 대한 지도도 필요하 다. 농업협동조합 모델이 적용되는 만큼, 기술지도의 주요 대 상은 조합원이 된다. 또한 대상지역 선정 시 시장 접근성을 고려하여 농로와 마을 진입로 상태가 양호하고 인근 도시와 의 교통이 편리한 지역을 우선한다. 수원국의 지원 여력이 있 을 경우, 마을 진입로 개보수 및 마을과 시장 사이의 도로망 개설은 수원국이 책임지도록 한다. 그리고 조합원들이 생산한 농산물의 공동출하를 위한 집하장 건립이 세부 지원사업이 될 수 있다. 벼 재배로 특화된 지역일 경우, 운영역량 구비를 전 제한 미곡종합처리장(RPC) 설립을 위한 지원도 가능하다. 물 론 RPC는 조합원이 공동으로 운영하는 것을 원칙으로 해야 한다. 그리고 이러한 시설 지원과 더불어 수확 후 관리기술 전수가 반드시 수반되어야 한다.

라오스의 농민 조직화는 농업협동조합 발전을 위한 어느 정 도의 요건을 갖추었다고 본다. 계획경제시대의 농민 조직화 경험과 함께 현재 다양한 형태의 농민 조직이 존재한다. 그러 나 대부분의 조직화 수준이 낮으며, 운영 활성화를 위한 재정 비가 필요한 실정이다. 무엇보다 협동조합 운영원리에 대한 교육을 통해 조직의 쇄신이 절실하다. 농민 조직화는 농업협 동조합을 모델로 한 ODA 시범사업의 핵심요소이며, 모든 세 부사업의 기본 전제조건이 된다.

라오스 농민들이 공통적으로 직면하고 있는 문제 중의 하 나는 종자, 농약, 비료 등 농자재를 구매할 자본이 부족하고, 이를 보완할 수 있는 금융서비스체계도 취약하다는 것이다. 이는 결국 농업에 대한 투자가 원활하게 이뤄지지 않아 생산 성 제고를 저해하는 요인으로 작용한다. 소액금융서비스 지원 을 통해 이러한 문제를 어느 정도 해소할 수 있다. 이러한 목적으로 공여국에서 지원한 자금은 협동조합 자체에서 운용 하거나 농업진흥은행(APB), 농가보조은행(Nayoby Bank) 등 라오스의 농업 전문은행 혹은 빈민구제은행에 위탁하여 관리· 운용하도록 할 수도 있다. 이처럼 농업협동조합에서 경제사업 뿐만 아니라 신용사업을 병행하는 것은 한국형 농업협동조합 ODA 프로그램 모델의 핵심적 특징이다. 소농 위주의 조합원 들에게 금융서비스에 대한 접근성을 높여줌으로써 농업에 대 한 투자를 늘려 생산성을 높이도록 한다. 궁극적으로 농가 소 득을 증대시켜 빈곤에서 벗어날 수 있도록 한다(Fig. 5).

결 론

우리는 조직화되지 않은 농민을 “흩어져 있는 모래알”로 비 유하기도 한다(Niu, 2004). 즉, 개별 농가는 자원 동원과 시 장교섭에 있어 한계가 있기 때문에 스스로의 권익을 보호하 는 것조차 쉽지 않다. 이러한 이유로 개별 농가가 빈곤에 처 했을 경우 스스로의 노력만으로 빈곤에서 탈출하기란 더더욱 어렵다. 따라서 본 논문에서는 조직화를 그 대안으로 제시하 였다. 특히, 소농이 큰 비중을 차지하는 개발도상국에서는 빈 곤 감소를 위해 소농들이 주축이 된 농업협동조합 조직 육성 이 절실하다고 보았다. 농업협동조합 ODA 프로그램 모델은 생산-가공-유통(시장)으로 이어지는 가치사슬(value chains) 형 성을 목표로 하고, 조직화가 이 사슬을 연결시켜주는 핵심고 리 역할을 하게 된다.

수원국별 제반 연건에 따라 각기 다른 ODA 프로그램 모델 이 적용되고 시범사업의 구성 및 성격에도 차이가 있다. 본 연구에서는 라오스의 농업 생산, 농산물 시장접근성, 조직화, 농업 금융시스템 등을 고려하여 농업금융서비스를 구비한 농 업협동조합 시범사업을 제안하였다(Fig. 5). 이는 신용사업과 경제사업을 병행한 한국형 농업협동조합 모델에서 착안한 것 이다. 라오스에는 농업 전문은행인 농업진흥은행, 빈곤 전문 은행인 농가보조은행 등이 존재하기 때문에 이를 적극 활용 하면 한국형 모델 적용이 가능하다고 본다. 그리고 최근 라오 스 정부는 협동조합 육성발전의 중요성을 인식하고 관련 법 규를 제정하였고, 농업협동조합법 제정도 앞두고 있는 상황에 서 한국형 농업협동조합 모델이 큰 시사점을 줄 수 있다. 이 러한 과도기적 시점에서 한국형을 모델로 한 농업협동조합 ODA 시범사업을 라오스에서 추진하는 것도 큰 의의가 있다 고 본다.

그러나 한국형 모델은 정부의 적극적 개입과 지원 하에 이 루어졌기 때문에, 제한된 예산 규모, 수원국 정부의 역량 부 족, 취약한 사업 추진여건 등의 한계로 인해 ODA를 통해 한 국형 농업협동조합 모델을 온전히 이식하는 것은 현실적으로 불가능하다. 또한 모델화에 지나치게 얽매이다 보면 사업 자 체가 경직될 수 있고, 모델화를 통해 공여국의 경험이 일방적 으로 이식되면 수원국의 거부감을 불러오거나 기대효과를 저 하시키는 결과를 낳을 수도 있다(Ji, 2014a). 따라서 수원국의 수요(needs)에 기초하여 한국형 농업협동조합 모델에서 사업 화 가능한 핵심적 요소들을 추출하여 프로그램화하고, 이를 마을 혹은 지역단위로 적용하여 그 파급효과를 확대하는 전 략이 필요하다. 또한 라오스의 사회·문화·종교적 특수성을 ODA 프로그램 모델에 반영함으로써 추진과정에서 직면할 수 있는 시행착오를 최소화해야 한다.

적 요

세계 빈곤인구의 대부분은 농촌에 거주하면서 농업에 종사 하는 소규모 농가의 구성원이다. 소농은 자원 동원력과 시장 교섭력이 취약하기 때문에 스스로의 힘으로 빈곤에서 탈출하 기 쉽지 않다. 한편, 소농은 개도국의 농업발전과 농촌지역사 회 유지에 중요한 역할을 하며, 식량안보 강화와 빈곤 퇴치를 위한 잠재력을 보유하고 있다. 이러한 잠재력을 발휘하기 위 해서는 소농의 농업부문에 대한 투자가 원활하게 이루어져야 하고, 생산-가공-유통으로 이어지는 농업의 가치사슬이 형성 되어야 한다.

본 논문에서는 농업협동조합 모델을 그 대안으로 제시하였 다. 특히 정부의 적극적인 개입과 지원 하에 금융서비스를 포 함한 종합적 서비스를 제공함으로써 농업·농촌발전에 큰 공헌 을 한 한국형 농업협동조합에 착안하여 ODA 적용방안을 모 색하였다. 그리고 최근 농업협동조합법 제정을 앞두고 있는 라오스의 농업 생산, 농산물 시장접근성, 조직화 수준, 농업 금융시스템 등 농업협동조합 설립 여건을 고려하여 ODA 프 로그램 모델을 수립하였다. 즉, 조직화를 중심축으로 하고 생 산성 향상, 시장접근성 제고, 금융서비스 제공을 주요 내용으 로 한 농업협동조합 ODA 프로그램 모델을 제안하였다.