1980년대에 들어 열대림 파괴 문제가 국제 사회의 주목 을 받기 시작하면서, 1992년 유엔환경개발회의(UNCED)에서 리우 산림원칙이 공표되었다. 이와 함께, ‘지속가능한 산림에서 합법적으로 벌채된 목재만을 이용하는 국가적 차원의 정책 도 입’이 권장되면서, ‘목재의 합법적 이용’ 혹은 ‘불법으로 벌채 된 목재와 목제품의 근절 혹은 교역 제한’이 화두로 떠오르기 시작했다.

1998년 영국 버밍엄에서 개최된 G8 정상회의에서 ‘산림행동 계획’이 채택되었는데, 여기에서 모니터링과 평가, 국가산림 프 로그램, 보호 구역, 민간 부문과 더불어 ‘불법 벌채(방지)’가 다 섯 개 행동영역 중 하나로 포함되었다. 효과적인 불법 벌채 근 절제도를 마련하기 위해, G8은 불법 벌채된 목재류의 국제적 인 유통 실태를 파악하고 관련 정보를 공유하기로 결의한 바 있다.

유럽 연합의 불법 벌채 근절제도 동향

유럽 연합(EU: European Union)은 2003년에 ‘산림법의 집 행, 관리 및 무역(FLEGT: Forest Law Enforcement Governance and Trade) 행동계획’을 공표하였는데, ‘합법적인 목재생산을 촉진하는 제도 마련’이 일곱 개 부문 중 하나로 포함되었다. 이를 위한 구체적 안으로 자발적 파트너십 동의안(VPA: Voluntary Partnership Agreement. 이하 VPA로 표기)이 마련 되었다.

VPA는 ‘벌채 및 생산 면허계획(License Scheme)을 실시하 는 법적 구속력이 있는 양자협정’의 성격을 지니는데, 유럽 연 합과 상대 교역국이 공동으로 지속가능한 산림경영과 산림제 도 및 거버넌스 개선을 위해 1) 쉽고 합리적이며 강제성 있는 산림법, 2) 벌채, 생산, 유통, 수출까지 목재의 유통 과정을 추 적할 수 있는 이력체계의 개발, 3) 산림 거버넌스의 투명성 확보 및 회계 관리 규정의 개선, 4) 합법성을 지닌 목재제품 의 수출과 수입을 지원하기 위한 인증제도 개발 등의 사항 등 을 협약한다.

그러나 VPA 협정 아래 합법성을 지닌 목재제품이 유럽 시 장으로 수출된다고 하더라도, 만일 불법 벌채된 목재나 목재 제품이 계속해서 낮은 가격으로 유럽 시장에 유입된다면 VPA 협정을 준수하여 생산된 목재류의 경쟁력이 낮아질 우려가 있 다. 이를 방지하기 위해 유럽 연합은 2010년 ‘유럽연합목재규 제(EUTR: EU Timber Regulation)’을 제정하여 2013년에 발 효하였고, 이에 따라 유럽 시장에서 불법 벌채된 목재와 목제 품의 취급이 전면 금지되었다.

호주의 불법 벌채 근절제도 동향

호주에서는 2010년 농림수산부가 정책실행을 위한 프레임 워크를 발표하였고, 2012년 8월 불법벌채금지법안(The Illegal Logging Prohibition Bill 2011)이 하원과 상원을 차례로 통과 하면서 불법벌채금지법(The Illegal Logging Prohibition Act 2012)이 도입되었다. 불법벌채금지법은 수입, 가공, 모니터링, 조사, 집행 등 5개 부분으로 구성되어 있는데, 1) 불법 벌채 목재 및 목재제품의 수입 및 가공 금지, 2) 불법벌채 목재의 유입 위험성을 줄이기 위한 실사 실시, 3) 실사 결과에 대해 세관 책임자에게 신고할 의무, 4) 모니터링, 조사, 집행을 실 시할 수 있는 감독관 배치 등의 내용을 다루고 있다.

2013년에 이해당사자들과의 꾸준한 협의를 거쳐 불법벌채금 지개정법령(The Illegal Logging Prohibition Amendment Regulation 2013 (No.1))이 마련되었다. 실사 체계 및 합법성 을 충족시킬 수 있는 목재 및 목재제품의 요건을 자세히 포함 하고 있는 해당 법령은 예고 기간을 거쳐 2014년 11월에 발 효되었다.

주요 내용을 살펴보면, 목재 수입업자는 수입 전에 목재합 법성프레임워크(Timber Legality Frameworks)나 국가별 가이 드라인(Country Specific Guideline)을 참고하여 실사 체계를 갖춰야 하며, 품목, 벌채 지역, 수종, 수입량, 생산자, 유통과정 등 합법성을 증명하기 위한 정보를 충분히 수집해야 한다. 목 재합법성프레임워크는 국가에서 운영하고 있는 관련 제도 및 국제산림인증제도(FSC¹⁾, PEFC²⁾ 등), FLEGT 제도 등 목재합 법성의 증명에 활용 가능한 모든 제도를 의미한다. 그리고 국 가별 가이드라인은 호주로 유입되는 목재 및 목재제품 교역국 의 일반 현황, 불법 벌채 현황, 실사를 실시하기 위해 상대국 교역업체에게 요구할 서류 등에 대해 기술한 국가보고서를 말 한다. 인도네시아, 솔로몬 제도 등이 국가별 가이드라인을 작 성하여 운영하고 있으며, 우리나라에서도 관련 절차가 진행 중 이다.

미국 레이시 법 제도의 동향

레이시 법(Lacey Act)은 1900년대 초에 밀렵을 제한하기 위해 제정된 법안이었으나, 이후 개정을 거듭하며 야생동물 범 죄를 가장 포괄적으로 다루는 연방법으로 발전하였다. 2008년 농업법(The Farm Bill)에 레이시 법이 포함되면서 개정안에 따라 불법 벌채된 목재 및 목재제품의 교역이 제한되기 시작 하였다. 2008년 12월 15일부터 2009년 4월 1일 동안 교육기 간을 거쳐, 같은 해 4월부터 정식 시행되었다. 법적 의무사항 으로 1) 불법 벌채된 목재 및 목재제품의 무역 및 유통 금지, 2) 목재 및 목재제품의 수종, 가격, 물량, 원산지 기재가 포함 되어 있다. 위반 시 제품 압수, 벌금형이나 구속 등 법적 제 재가 가해지며, 고의로 법을 위반한 경우 처벌수위가 높아진 다. 수입업자의 제도 이해 부족이나 수출업자의 고의적 위법 사항이 발생할 경우 실사(Due Care) 체계를 통해 목재 및 목 재제품이 합법적 유통 여부를 확인하게 된다.

거버넌스

레이시 법은 레이시 법팀을 중심으로 한 여러 정부 기관들 의 방사형 협조 관계로 운영되고 있다. Fig. 1에서 보는 것처 럼, 위에서부터 시계 방향으로 농무부 산림청, 미국 국제 개발 처 및 기타 부처, 법무부, 내무부, 상무부, 주(州) 정부, 무역대 표부, 국토보안부와 세관 및 국경수비대 등 여러 관련 부처 및 기관들과 긴밀하게 협조 관계를 맺고 있다.

레이시 법팀은 농무부(USDA: United States Department of Agriculture) 동식물 검역청(APHIS: Animal and Plant Health Inspection Service)에 소속되어 있으면서, 1) 세관 신 고 요건(declaration requirement) 관리, 2) 안내 자료, 교재 개발 및 출판, 3) 신고가 필요한 품목의 범주 설정, 4) 규제 정책 개발 등의 핵심 기능을 수행하고 있다. 해당 품목에 대 한 수입신고서는 세관 신고 서식(PPQ Form 505)에 따라 제 출하도록 되어 있는데, 여기에는 수종의 학명, 가치(금액), 재 활용된 원료의 함유율(펄프·제지류의 경우) 등이 포함되고 있 다(Fig. 2). 레이시 법팀은 불법 벌채의 90% 정도가 이 과정 에서 사실상 걸러지고 있는 것으로 추정하고 있다.

또한 레이시 법팀은 신고 된 데이터를 관리하는 고유 기능 을 담당하고 있다. 신고 된 데이터는 세관 및 국경 보호청 (Customs and Border Protection: CBP)에서 80% 내지 85% 가 입수되고, 나머지 15% 내지 20%는 레이시 법 웹거버넌스 (Lacey Act Web Governance) 시스템을 통해 직접 입수된다.

이 시스템은 레이시 법팀에서 직접 운영하고 있는 일종의 플랫폼으로, 대상 품목, 용어 정의, 중장기 정책추진계획, 수종 등 레이시 법과 직접적으로 관련된 정보를 제공하고 있다. 레 이시 법팀은 장래 모든 데이터를 이 시스템에서 관리할 목표 하에 기업을 대상으로 한 캠페인을 벌이고 있다. 그런데 데이 터가 축적될수록 데이터 크기가 방대해지면서 빅데이터 관리 로 인한 문제점이 발생할 우려가 있어서 향후 데이터 저장 및 분석을 원활히 수행하기 위한 방안을 연구 중이다.

농무부 동식물 검역청이 실무를 담당한다면, 농무부 산림청 에선 관련 정책을 수립하는 역할을 담당하고 있다. 특히 산림 청은 지속가능한 산림경영과 생물다양성 보존과 같은 국제적 으로 논의되고 있는 정책에 집중하고 있다. 산림청은 연간 세 계시장에서 유통되는 목재류의 가치를 약 1조 달러로, 이 중 불법 벌채된 목재류의 규모를 15% 정도로 추산하고 있다. 이 에 불법 벌채 교역제한 업무를 추진하기 위해 별도의 팀을 구 성하여 다음 사항들과 같이 레이시 법팀을 지원하고 있다.

한편 내무부 어류 및 야생동물 관리청에선 특별 보호 수종 에 대한 업무를 중심으로 보호동식물 및 수종의 수출·입 관리 및 단속을 실시하고 있다. 일반적으로 야생동물 및 식물 관련 법을 집행하기 위해 위조, 부당 변경, 뇌물 수수, 이해 충돌, 여타 부적절한 사유와 관련하여 수사를 진행하고 있는데, 레 이시 법은 강력한 중죄 처벌 규정을 포함하고 있는 만큼 단속 강도가 아주 높은 경우도 있다.

NGO들의 역할

레이시 법은 정부 부처 및 관련 기관의 협업과 더불어 다양 한 NGO의 지원에 힘입어 운영되고 있다. 산림경향(Forest Trends), 세계자원연구소(WRI: World Resources Institute), 산 림합법성연맹(Forest Legality Alliance), 환경조사기구(EIA: Environmental Investigation Agency), 국제환경법센터(CIEL: Center for International Environmental Law) 등은 각자 고유 한 역할을 수행하면서 정부의 레이시 법을 지원하고 있다. NGO들은 국제적·국내적 여론을 주도하고, 기업 등 이익 집 단을 대변하고, 대국민 캠페인을 벌이는 등 활발히 활동하고 있다.

산림경향은 1998년에 설립된 NGO로서 레이시 법의 효과적 인 수행을 위해 산림의 가치 증진, 지속가능한 산림경영, 친환 경시스템을 이용한 시장가치 창출, 산촌 활성화 방안에 대한 연구를 수행하고 있고, 주요 교역국들을 대상으로 불법 벌채 위험도 평가를 실시한 바 있다.

세계자원연구소는 1982년에 설립된 환경 NGO로서 기후, 에 너지, 운송, 정책, 시장, 생태 등을 주요 연구영역으로 한 세계 자원보고서(World Resource Report)를 격년으로 발간하고 있 다. 본 연구소는 산림합법성연맹과 긴밀히 공조하고 있는데, 산림합법성연맹이 미국의 대형 기업들이나 해외 주요 기업들 을 대상으로 하는 사례 조사를 수행하는 반면, 세계자원연구 소는 리스크 평가 쪽을 주로 맡고 있고 불법 벌채 근절 관련 업무를 다음과 같이 수행하고 있다.

환경조사기구와 국제환경법센터는 NGO로서 정부 지원을 받 아 레이시 법 관련 교육 및 일반 국민 대상 캠페인을 진행하 고 있다. 이들 기관은 서류상 수종이나 원산지 등이 의심될 때 관련 자료를 조사하고 불법행위에 대한 증거자료를 수집하 여 국가의 수사를 지원한다. 실제로 미국 유명 악기 제조사 깁슨(Gibson)이나 마루 회사 럼버 리퀴데이터(Lumber Liquidator)의 불법 벌채 의혹을 밝히는 수사과정을 진행하였 고, 관련 현지 조사 등의 업무를 지원한 바 있다.

실사(實査, Due Care)

레이시 법의 실사는 준법 계획의 수립, 제도 준수를 위한 서류 확보, 직원 인식 제고, 공급자와의 협의, 산업 표준의 개 발과 준수 등의 요건으로 구성된다. 실사는 불법 벌채 유무 확인과 합법성을 증명하기 위한 체계로 수입업자 개인의 합리 적이고 성실한 의무 이행을 전제로 하고 있다. 그렇기에 개개 인의 지식 정도와 책임의 차이에 따라 법이 다르게 적용된다.

유럽연합이 요구하고 있는 실사(Due Diligence) 규정과 달 리, 레이시 법에선 반드시 기업이 실사 체계를 보유할 의무는 없지만, 리스크 관리를 위한 회사의 정책이나 이력추적체계의 확보 등을 통해 합법성을 증명할 필요가 있다. 바코드 혹은 다른 추적시스템, 합법성 증명 서류, 제3자 인증 체계 등이 모 두 실사체계에 포함되어 리스크 관리에 활용될 수 있다.

상대적으로 유럽 연합은 수입업자에겐 벌채 및 공급 관련 정보를 확인하고, 불법 벌채 리스크를 평가한 후, 리스크를 관 리해야 하는 실사(實査, Due Diligence)의 의무⁴⁾를 부과하고, 무역업자에겐 공급된 목재류에 대해 이력추적이 가능한 정보 를 5년 간 보관해야 하는 의무를 부과하고 있다.

호주의 실사(Due Diligence)는 단계적으로 접근하는 특징이 있는데, FSC나 PEFC 등으로 구성된 목재합법성프레임워크 (Timber Legality Frameworks)나 국가별 가이드라인(Country Specific Guideline)을 적용하여 위험도 평가를 먼저 실시한 후, 여전히 리스크가 높다고 생각되는 경우에 실시하는 것으로 되 어 있다.

이들 세 지역 – 유럽, 호주, 미국 – 불법 벌채 근절제도 아 래 운영되고 있는 실사 체계를 간략하게 다음 Table 1과 같이 비교하여 제시하였다.

우리나라 불법 벌채 근절제도의 동향

우리나라는 2013년 ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’ 이 제정되면서 불법 벌채 목재의 유통 및 이용에 제한을 두는 법적 근거를 마련하였다. 해당 법률 제 34조 1항은 ‘국가 및 지방자치단체가 불법으로 벌채된 목재가 유통·이용되지 않도 록 대책을 수립하여 시행하여야 한다.’ 고 명시하고 있다. 그 리고 제 34조 2항은 ‘산림청장이 유관 기관과 협력하여 불법 벌채된 목재가 유통·이용되지 않도록 지도·홍보하여야 한다.’ 고 명시함에 따라 산림청이 불법 벌채 근절제도를 주도적으로 도입할 수 있는 법적 근거가 확보되었다. 그러나 해당 법률은 구체적인 방안과 처벌 규정을 다루고 있지 않는 만큼, 제도를 도입하여 발전시켜 나가는 과정에서 법률 개정이 불가피할 것 으로 보인다. 기존 법안을 수정하여 불법으로 벌채된 목재 및 목재제품의 교역을 제한하는데 법적 근거를 마련한 레이시 법 의 경우가 향후 ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’이 개 정될 때 유용한 벤치마킹 사례로 적용 가능할 것이다.

위와 같은 법적 근거에 따라 산림청은 2015년 불법 벌채 근절제도를 도입하기 위한 태스크 포스팀을 조직하고 본격적 인 거버넌스를 구성하기 위해 관계 부처와의 협의를 진행 중 이다. 산업통상자원부와 적용 대상에 포함될 품목을, 관세청과 세관 신고 자료의 수집 및 활용을, 조달청과 불법 벌채 근절 제도에 조달 업무 반영 여부를 협의 중이다. 또한 추후 상위 부처인 농림부와의 공조가 필수적이고, 만일 업계 단속에 특 별사법권이 요구될 경우 법무부와 협의가 필요할 수 있다. 추 가로 자문 기관에 국립산림과학원의 역할이, 이력관리체계 운 영이나 데이터 관리 등의 업무에 한국임업진흥원의 역할이 일 정 부분 기대되고 있고, 대국민 캠페인을 담당할 비영리 기관 의 참여도 권장된다. 이렇게 단계적인 협의를 거쳐 나가면서 최종적으로 레이시 법에서 도입한 방사형 거버넌스 체제와 유 사한 형태로 불법 벌채 근절제도 이행을 위한 범부처형 거버 넌스가 수립될 수 있을 것이다.

끝으로 우리나라가 고려할 만한 실사 체계는 선진국들이 운 영 중인 기존 실사 체계들(Table 1)을 참고하여 우리나라 여 건에 가장 적합한 형태로 수립할 필요가 있다. 다시 말해서 레이시 법의 실사 규정처럼 개인의 자발적인 참여를 전제로 하되, 법이 준수되지 않았을 경우 유럽이나 호주처럼 법에 근 거하여 개인의 의무를 강제하는 방안을 생각할 수 있을 것이 다. 다만 기존에 통용되고 있던 FSC나 PEFC 등의 국제 인증 을 인정한 호주의 목재합법성프레임워크 방식처럼 우리나라도 대체 인정해 줄 것인지 아닌지에 대해서는 좀 더 심도 있는 고민이 필요하다. 특히 상대 무역국이 운영하고 있는 제도와 의 상호인정 문제나 업체에게 부과되는 비용 문제 등에 대해 업체 당사자들의 의견을 좀 더 수렴해 볼 필요가 있다.

결 론

미국의 레이시 법을 중심으로, 유럽과 호주의 불법 벌채 근 절제도의 동향을 살펴본 결과, 국내 목재 및 목재제품의 유통 체계 투명성을 확보하고 국제적인 불법 벌채 근절에 대한 요 구에 대응하기 위하여 한국형 불법 벌채 근절제도의 기반을 확립할 필요성이 검토됐다. 특히 불법으로 벌채된 목재나 목 재제품을 수입하여 국내에서 유통하거나 해외로 수출할 경우, 이미 불법 벌채 근절제도가 도입되거나 시행되고 있는 주요 선진국 시장에 진입 자체가 불가할 수 있다. 이는 사실상 해 당 제도가 국제무역에서 비관세장벽의 기능을 수행하고 있음 을 뜻하기도 한다. 그러므로 우리나라 역시 해당 제도를 도입· 이행하여 수입 과정에서 합법적으로 벌채된 목재와 목재제품 만이 우리나라 시장에 들어올 수 있도록 법적 제재를 조속히 마련하는 것이 중요하다.

현재 우리나라에선 산림청, 국립산림과학원, 한국임업진흥원 을 중심으로 태스크 포스팀이 발족되어, 관련 부처와의 협의 를 이끌어내고 있으며 한국형 불법 벌채 근절제도의 영향력을 분석하는 한편, 미국을 비롯해서 최근 들어 한국에 불법 벌채 근절제도 관련 협의를 요청해 온 호주나 인도네시아, 유럽과 국제적 합의를 진행 중에 있다.

한국형 불법 벌채 근절제도는 85% 이상의 수입에 의존하고 있는 국내 목재 및 목재제품 시장의 유통체계를 분석하고, 미 국, 유럽, 호주 등 선제적으로 운영하고 있는 주요 수출국의 관련 제도와의 조화를 고려하여 수립되어야 할 것이다. 뿐만 아니라, 합법성 증명이 가능한 목재 및 목재제품이 국내 유통 시장에 유입될 경우 발생할 수 있는 여러 가지 변수를 고려하 여 국내 생산기업의 보호와 국산재 활용 방안이 반영된 제도 의 방향 설정이 필요할 것이다.

향후 산림청 주도 아래 타 부처들과의 협업 프로젝트로 발 전된다면, 레이시 법팀이 농무부 동식물검역청(APHIS)에 속해 있으며, 농무부 산림청, 내무부, 법무부, 상공부 등 여러 기관 들과 태스크 포스 형태로 긴밀한 협조 관계를 맺고 있듯이, 목재합법성제도 역시 산림청 주도 하에 관련 부처 및 유관 기 관의 협업 체계인 태스크 포스 형태로 추진하는 것이 바람직 하다.

끝으로 효과적인 제도 운영을 위하여 세부 사항이 확정된 이후에 이력관리체계 및 데이터베이스 운영체계를 개발할 필 요가 있다. 운영체계 개발을 위한 첫 단계로 목재합법성을 증 명하기 위한 요구사항 및 수출·입 대상국 가이드라인을 자세 히 고찰할 필요가 있으며, 나아가 임산물의 수출·입 관련 정 보를 다루는 플랫폼의 개발이 궁극적으로 요구된다. 제도의 실 효성 있는 운영을 위하여 교역대상국 중심의 제도 이행 논의 및 가이드라인 작성, 데이터 관리 시스템 체계화 등도 뒷받침 되어야 할 것이다.

적 요

레이시 법은 실사 체계를 통해 목재류의 합법성을 밝히는 제도이다. 레이시 법은 불법 벌채된 목재류의 무역 및 유통을 금지하는 법으로, 법적 의무사항으로 1) 불법 벌채된 목재 및 목재제품의 무역 및 유통 금지, 2) 목재 및 목재제품의 수종, 가격, 물량, 원산지 기재를 규정하고 있다. 위반 시 제품 압수, 벌금형이나 구속 등 법적 제재가 가해지고 고의로 법을 위반 한 경우 처벌수위가 높아진다. 모르고 법을 어긴 경우 실사 (Due Care) 체계를 통해 목재류가 합법적으로 유통되었음을 증명할 수 있다. 실사는 불법 벌채 유무와 합법성을 증명하기 위한 시스템으로 개인의 합리적이고 성실한 의무 이행을 전제 로 하고 있다.

레이시 법은 농무부 동식물검역청(APHIS)에 속해 있는 레 이시 법팀에 의해 운영되고 있다. 레이시 법팀은 농무부 산림 청, 내무부, 법무부, 상공부 등 여러 기관들과 태스크포스 형 태로 긴밀한 협조 관계를 맺고 있다. 국내 산림청에 목재합법 성 추진팀을 설립하고 관련 부처 및 유관 기관의 협업을 통해 태스크포스 형태로 제도를 추진하게 된다면, 한국형 불법 벌 채 근절제도를 도입할 수 있는 발판이 될 수 있을 것이다.