우리나라는 콩, 옥수수, 밀 등 주요곡물의 90% 이상을 수입에 의존하는 까닭에 곡물메이저가 장악하고 있는 국제 곡물시장의 곡물가격변화에 매우 민감할 수밖에 없는 상황 이다. 또한 육류소비가 증가하면서 콩, 옥수수 등 사료작물 의 수요가 크게 늘어나는 반면 국내 생산 여력은 부족한 탓 에 곡물수입의존도는 지속적으로 높아지고 있는 실정이다. 이러한 상황에서 정부는 2008년 농어업·농어촌특별대책위원 회 산하에 ‘농수산자원개발협력특별분과위원회’를 신설하여 해외농업개발사업을 적극적으로 검토하기 시작하였고(Kim et al., 2012) 2011년 해외농업자원의 안정적 확보를 위해 필요 한 제반사항을 제도화한 ^「해외농업개발협력법_」을 제정하 여 우리기업의 해외농업 진출을 촉진함과 동시에 활성화를 지원하는 사업을 추진 중이다. 그러나 그동안의 해외농업개 발 관련 정부지원은 해외에 진출하는 민간 기업이 필요로 하 는 자금의 일부에 대해 융자지원하거나 해외 여건조사 등에 대한 일부보조가 대부분이었다. 어떤 형태의 사업진출이 되 어야 하는지, 어떤 품목을 선택해야하는지, 선택한 품목의 재 배기술 개선 등 투자에 따르는 위험은 전적으로 해외에 진 출한 기업이 부담하고 있다. 그러나 국가차원의 식량안보문 제를 해결하기 위한 대안들 중의 하나로 해외농업기지 구축 과 이를 통해 농업자원을 안정적으로 확보하고자 한다면, 진 출 기업에 대해 정부차원의 투자보장협정, 연구개발(R&D) 사업 등 좀 더 적극적인 지원이 요청되어 왔다. 이러한 차원 에서 우리 정부는 지난 3년간 러시아 연해주 지역과 캄보디 아에서 옥수수와 콩의 신품종 개발 및 재배기술 개선을 위 한 연구개발 사업을 실시하였다.

본 연구에서는 이 같은 연구개발 사업 중 러시아 연해주 지 역에서 서울대학교, 강원도 농업기술원, 농약회사, 진출기업이 공동으로 연구한 콩과 옥수수 품종개발 및 재배기술 개선 사 업이 경제적으로 타당한지를 분석해 보고 분석결과가 주는 시 사점은 무엇인지 살펴보고자한다.

자료 및 분석방법

경제성 분석 대상

정부는 생명산업기술개발사업의 일환으로 2011년 중반부터 2014년 중반까지 3년 동안 약 30억 원의 연구개발 자금을 ‘ 해외농업생산기지 구축을 위한 현지생산성 및 적응성 조사 등 기술적 판단을 위한 사전조사연구’에 지원하였다. 대상 작목 은 콩과 옥수수이며, 러시아 연해주에서는 콩과 옥수수, 캄보 디아에서는 옥수수에 대해 진출기업과 함께 시험포장을 운영 하였다. 본 연구에서는 이 중 러시아 연해주에 투입된 연구개 발 비용과 그 성과를 경제성 분석 대상으로 하였다. 연해주 지역에 대한 연구개발 사업을 대상으로 한 이유는 해외농업 개발 사업 중 진출한 기업 및 규모가 가장 크며, 연구개발의 결과물은 실용화 가능성이 높아 파급효과가 매우 클 것으로 판단되었기 때문이다.

경제성 분석 방법

기존의 R&D사업에 대한 경제성 평가는 총사업비 규모가 큰 사업을 대상으로, 사업이 추진되기 전에 시행하여 사업추 진의 근거마련 및 사업의 방향설정에 이용되었다. 그러나 본 연구는 지난 3년간 추진되어 완료된 사업의 연구개발비용 (Input)과 연구결과(output)를 바탕으로 경제성을 평가하는 것 이므로 평가과정에서의 가정을 최소화하여 현실성을 높였다 는데 의의가 있다.

본 논문에서 경제성 분석을 하고자 하는 사업은 기획재정 부가 정한 예비타당성조사 운용지침1) 중 순수한 연구개발 사 업이다. 따라서 한국과학기술기획평가원(KISTEP)의 연구개발 사업의 경제성 분석 지침을 준용하되, 본 사업의 특성을 최대 한 반영하여 비용편익 분석(Cost-Benefit Analysis)을 실시하 였다. 경제성 분석에 일반적으로 이용되는 순현재가치법(Net Present Value: NPV)과 비용편익비율(B/C Ratio)을 함께 구 하고 경제성을 평가하였다. 순현재가치법은 각 연도의 편익에 서 비용을 제한 순편익을 기준연도의 현재가치로 환산하여 0 보다 클 경우 경제성이 있는 것으로 판단하는 방법으로 아래 의 식(1)을 통해 계측한다. 비용편익비율은 편익을 비용으로 나눈 값으로 1보다 크면 경제성이 있음을 의미하며 식(2)를 통해 추정된다. 연구개발사업의 비용과 편익은 미래의 어느 시점 또는 여러 시점에 걸쳐 발생하지만, 이에 대한 타당성 평가는 현재시점에서 이루어져야하기 때문에 모두 현재가치 로 환산시켜 비교할 필요가 있다(Choi, 2014). 따라서 미래의 편익과 비용을 현재가치로 바꾸기 위해서는 할인율(Discount rate)이 적용되어야 한다. 본 연구에서 적용된 할인율은 사업 대상 시장이 러시아임을 고려하여 과거 10년간의 러시아 연 방은행의 시장이자율(market rate of interest) 평균치인 6.5% 를 적용하였다. 참고로 우리나라는 2015년 현재^「예비타당성 조사 수행을 위한 일반지침 수정·보완 연구(제5판)_」에서는 5.5%를 적용하도록 하고 있다.

편익추정방법

연구개발을 통한 효과(편익)는 크게 특허, 논문 등의 성 과물을 화폐가치로 환산한 지식파급효과와 연구개발의 결 과물을 실제 시장에서의 화폐가치화 되었을 때의 편익인 시 장파급효과로 구분된다(Choi, 2014). 본 연구에서는 지식파 급효과는 고려하지 않았으며, 콩, 옥수수의 품종개발, 재배 관리 시스템 개선 등의 신기술이 러시아 극동지역에 확산 되었을 때 발생할 수 있는 시장파급효과2)만을 편익으로 고 려하였다.

현재 우리나라에서 시행하는 연구개발부문 예비타당성조사 의 편익추정 방법론으로 시장수요접근법(Market Demand Approach)이 가장 흔히 사용3)되고 있다. 시장수요접근법은 목 표시장의 규모(미래 목표시장)를 고려했을 때, 연구개발의 결 과물이 얼마만큼의 부가가치를 산출하는지를 화폐단위로 산 출한 것으로 아래 식(3)으로 계측(Choi, 2014)한다.

식(3) R&D투자 경제적 편익 = 미래 시장규모 × 사업기여 율 × 연구개발 기여율 × 사업화 성공률 × 부가가치율

미래시장규모

미래의 종자시장 규모는 연구개발의 결과물과 직접적으로 관련된 산업의 미래 총생산액(또는 매출액)을 의미하며, 내 수 및 수출을 포함하는 규모를 말한다(최이중, 2014). 러시 아 극동지역 현지적응 콩, 옥수수 품종개발 및 표준재배기 술개발사업의 결과물은 극동지역 현지의 종자시장과 직접적 인 관련이 있으므로 극동지방 콩, 옥수수 종자의 미래시장 규모를 추정하였다. 추정에 이용된 자료는 FAO에서 제공하 는 러시아 지역의 콩, 옥수수 종자 생산량과 러시아 현지 기업으로부터 제공받은 종자가격4) 자료를 활용하여 연평균 성장률5)(Compound Annual Growth Rate: CAGR) 적용방 법으로 추산하였다. 그 결과 콩은 연평균 6.6%, 옥수수는 7.8%의 종자시장 성장률을 기록하는 것으로 나타났으며, 편 익발생 시점으로 정한 2017년 기준 러시아 종자시장 규모 는 총 1조6,860억 원(콩 1,220억 원, 옥수수 1조 5,630억 원)으로 추산되었다. 여기에서 제시된 시장규모는 러시아 종 자시장 뿐만 아니라 연구개발 사업을 통해 종자개발이 완료 된 콩, 옥수수 신품종의 단수증가가 ha당 각각 20%, 40% 씩 증산가능하다는 시험포 운영결과6)를 토대로 러시아 전체 시장에서 단수증가로 발생하는 생산액 증가만을 편익으로 적용한 것이다. 다시 말해서, 러시아 전체 콩, 옥수수 종자 시장과 단수증가로 인한 러시아 콩, 옥수수 시장의 편익(생 산액증가분)이 중복되지 않도록 하였다.

목표시장 점유율 시나리오

지난 3년간 진행된 연구개발 투자는 3년의 회임기간7)을 거 친 2017년부터 8년간 편익이 발생하는 것으로 가정하였음. 러 시아 종자시장의 생산액과 극동지역 농업생산액을 바탕으로 <Table 1>과 같은 6가지 시나리오를 설정하였다. 목표시장은 러시아 전체 콩, 옥수수 시장규모에서 러시아 극동지역에 진 출한 국내기업의 콩, 옥수수 생산액이 극동러시아 전체 콩 시 장의 37.8%, 옥수수 시장의 23.6%를 차지하고 있음8)을 기준 으로 하여 낙관적, 중립적, 비관적 상황(<Table 2>)을 설정하 였다. Table 3

편익 발생기간(기술수명) 설정

편익은 2017년부터 발생하는 것으로 설정하였는데, 그 이 유는 우선, 분석대상 연구개발사업의 경제성 평가가 2014년 중반 이미 완료된 이후에 진행된다는 점과 연구개발이 완료 된 2014년 중반 이후에는 산업화로의 회임기간을 고려하여야 하였기 때문이다. 선행연구(Mansfield, 1991)에 따르면 연구개 발 투자가 사업화로 이어지는데 걸리는 기간이 평균 6~7년 정도 소요되는 것으로 나타났다. 그러나 러시아 극동농업연구 소에 종자등록 기간이나 러시아 농림부에 작물보호제 등록기 간을 고려할 때 3년의 회임기간이 적정할 것으로 판단된다. 새로운 품종개발에 따른 편익발생기간은 미국 등록특허9)의 기 술수명주기를 고려하여 사업종료 및 회임기간을 고려한 시점 인 2017년 이후부터 8년간(2017년~2024년) 편익이 발생하는 것으로 가정하였다.

사업기여율, 연구개발 기여율, 부가가치율 및 사업화 성공 률 설정

편익추정 평가지침에 따르면, 사업기여율은 발생하는 편익 이 분석대상 사업에 의한 것인가의 여부를 파악하는 것으로 가용자료와 전문가 견해를 포함한 합리적인 비율을 설정하도 록 되어있다. 그러나 러시아 콩, 옥수수 종자시장 및 콩, 옥수 수 시장에서 발생하는 미래의 편익이 분석대상 사업에 의한 것인지 파악할 수 있는 자료를 확보할 수 없었다. 따라서 국 내에서 종자산업 연구개발사업(Golden Seed Project 사업) 기 여율로 적용한 73.7%의 사업기여율을 준용하였다.

연구개발 기여율은 창출된 부가가치 가운데 기술개발이 기 여한 몫으로, 2013년 국가과학기술심의회에서 심의된 40%보 다 보수적 수준인 35.4%(‘81년~’10년 기여율)를 적용하였다.

부가가치율은 생산액 또는 매출액 중에서 실제 새롭게 창 출된 경제적 편익이 차지하는 비율을 의미하며, 일반적으로 유사업계 혹은 기업의 일정기간 부가가치액을 동일기간의 매 출액으로 나눈 비율로 정의된다(KISETP, 2013). 편익추정 평 가지침에는 한국은행의 최근 산업연관표의 투입산출표 중 기 본부문 기초가격평가표를 적용하도록 되어있다. 따라서 2010 년 산업연관 실측표(통합소분류 기준)에서 제시된 ‘종자 및 묘 목’ 부문의 부가가치율(60.4%)을 콩, 옥수수 종자산업의 부가 가치율로 적용하였다.

사업화 성공률은 연구개발의 결과물이 시장에서 사업화로 성공하는 비율을 말하는데, 1995년부터 2008년까지 수행된 농 림축산식품부 연구개발사업 과제 중 기술사업화에 성공한 비 율10)(12.6%)에 80%를 추가한 22.7%를 적용하였다. 80%를 추가한 이유는 분석대상 사업이 이미 종료되어 신품종 및 기 술개발이 이미 완료되었고 러시아 현지에서의 품종 및 농자 재 등록도 일부 진행 중이기 때문이다.

연구개발 비용 산정

분석대상 과제의 비용 산정은 국가연구개발 부문 사업의 예 비타당성 조사 표준지침의 순수 R&D사업 총사업비 산정기준 11)을 따랐다. 분석대상 사업에 투입된 연구비, 인건비 등 연구 개발비용과 러시아 현지 시범포 조성 및 운영에 소요된 비용 을 종합하여 총 투입비용을 산출하였다. 러시아 이외의 지역 에 투입된 사업비는 총사업비에서 제외하였다. 투입된 연구비 는 약 19억 1천만 원이며, 이 중 콩 현지적응 품종개발 및 재배기술개발에 약 10억 원, 옥수수 품종개발 및 표준재배법 개발 등에 8억 6천만 원의 비용이 투입되었다. 또한 3년간 투입된 비용 이외에 회임기간에 소요될 것으로 예상되는 비 용(품종등록 및 작물보호제 시험비용)으로 616,800천 원을 추 가 산정하였다. 이를 종합해 볼 때, 편익이 발생하기까지 투 입되는 총비용은 2,527,800천 원으로 산출되었다.

경제성 평가 결과 및 시사점

경제성 평가의 결과는 4가지 경우의 수를 감안하여 제시 하 였다. 이렇게 경우의 수를 두는 이유는 개발된 신품종 및 재 배기술이 극동지역의 토양 및 기후에 맞게 개발되었으므로 그 대상지역을 러시아 전체가 아닌 극동지역만으로 한정해야 한 다는 논란이 있을 수 있기 때문이다. 그러나 토양, 기후 등 환경에 따라 러시아 전체뿐만 아니라 중국 등 타 국가에서도 재배가 가능할 것으로 판단되므로 러시아 콩, 옥수수 시장 전 체를 대상으로 한 결과도 제시하였다. 또한 품목구분 없이 추 정된 결과를 제시한 이유는 앞서 언급한 투입비용에서 현지 기업이 투자한 장비, 유류비 등의 운영비가 콩, 옥수수로 명 확히 분리되는 것이 현실적으로 어려워 운영비의 1/2씩을 콩, 옥수수에 배분하였기 때문이다.

평가 결과 콩 시장과 옥수수 시장으로 품목을 구분한 경우 (Table 4, Table 5)의 비관적 시나리오를 제외하고는 모두 경 제성이 있는 것으로 분석되었다. 그러나 옥수수는 비관적인 경우에도 경제성이 상당히 높은 것으로 나타났다. 품목구분 없이 분석한 결과(Table 6, Table 7)는 모든 경우에 있어 경 제성이 있는 것으로 나타났다.

이러한 결과는 지난 3년간 러시아 현지에서 진행한 품종개 발 및 기술개발 사업이 회임기간의 불확실성을 줄일 수만 있 다면 상당한 경제성을 가진다는 결과로 해석될 수 있을 것이 다. 그러나 시나리오에 반영된 시장점유율이나 미래의 콩과 옥수수 종자시장의 규모, 러시아 전체의 콩과 옥수수 시장, 극 동지역의 미래시장규모 등에 있어 얼마든 변동이 가능하므로 분석결과에는 분명 한계가 존재한다. 하지만 사회적 할인율을 우리나라에서 적용하고 있는 5.5%보다 보수적인 수준으로 적 용(6.5%)하였음에도 충분한 경제성이 있는 것은 주목해볼 부 분으로 보인다. 또한 러시아의 콩과 옥수수 종자시장의 규모 와 그 비율은 현재 극동지역에 진출해 있는 우리기업이 재배 하는 면적을 기준으로, 비관적인 경우는 우리기업 현재 생산 액의 절반수준, 중립적인 경우는 우리기업의 현재 생산액 수 준만큼만 적용하여 도출한 결과이다. 다시 말해서, 비관적인 경우는 ha당 약 0.6톤(콩), 약 2톤(옥수수)의 증산이 가능하다 는 연구결과물을 극동지역에 진출한 우리기업이 현재 재배하 는 면적의 절반에만 적용된다는 것을 가정한 것이다. 우리기 업 뿐만 아니라 러시아 기업, 극동러시아 인근지역의 중국으 로까지 개발된 품종과 재배기술이 확대될 경우 목표시장의 규 모는 현재보다 더 커질 수 있을 것으로 판단된다. 게다가 러 시아 정부는 2013년부터 2020년까지의 장기 농업발전 국가프 로그램의 핵심으로 1억 톤 이상의 곡물 증산 및 수출증가 정 책을 추진 중에 있으며, 한국 기업이 다수 진출해 있는 연해 주 지역에 콩 클러스터 프로젝트를 2020년까지 진행 중인 상 황이므로 콩을 비롯한 곡물시장 규모는 더욱 커질 것으로 사 료된다.

이상에서 살펴 본 러시아 극동지역 농업을 둘러싼 여러 가 지 여건과 현지 여건을 고려한 연구개발의 결과물에 대한 경 제성 분석 결과가 우리에게 시사하는 바는 다음과 같다. 첫째, 연구개발의 결과물이 실질적인 경제적 성과로 빠른 시간 내 에 귀결될 수 있도록 진출기업과 러시아 정부 간의 행정적 가교역할에 우리정부가 보다 적극적으로 나서야 한다. 높은 경제성을 가능하게 하는 중요한 요인 중의 하나가 바로 추가 로 소요되는 비용과 회임기간을 단축하고자하는 노력이 될 것 이다. 행정처리 과정이 투명하지 못하고 과거의 관습이 남아 있는 러시아 행정기관의 특성상, 회임기간이 많이 소요될 수 도 있고, 우리정부의 중간역할에 따라 비교적 적은 시간이 소 요될 수도 있다. 따라서 러시아 정부기관과 접촉하여 풀어나 가야 할 문제를 진출기업의 일이라고 방임하기 보다는 우리 정부가 적극적으로 개입하여 행정상의 문제들이 보다 빨리 해 결될 수 있도록 도움을 줄 필요가 있다. 둘째, 러시아 이외에 도 성장잠재력이 높은 타 국가 및 지역으로 현지적응 기술개 발사업을 추진해 가야한다. 2017년 현재 해외농업개발을 위 해서 157개 기업이 25개국에 진출하여 농업생산 활동을 하고 있는 상황이며 점차 확대되고 있는 추세이다. 따라서 러시아 극동지역에서 추진된 연구개발 지원 사업과 같이 현지여건에 적합한 품종 및 기술개발 사업을 타 국가, 지역은 물론 콩, 옥수수 이외에도 밀, 카사바, 열대과일 등 타 작목으로 확대 하는 정부지원이 시급히 실시되어야 한다. 이러한 연구개발 지원 사업은 결국 해외농업개발 사업의 조속한 활성화에 기 여하게 될 것이며, 경제적 성과와 더불어 해외 식량작물 공급 처 확보를 통해 저조한 식량자급률 문제 해결은 물론 우리 농업관련 산업의 해외 진출을 촉진하는 단초를 제공할 수 있 을 것이다.

적 요

러시아 연해주지역 여건에 맞는 콩과 옥수수의 신품종개발 및 재배기술개선에 대한 3년간의 정부지원 사업에 대한 경제 성 분석은 다음과 같은 결과를 보였다.