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KOPIA(KOrea Program for International cooperation in Agricultural technology)사업은 농촌진흥청에 의해 2009년부터 수행되었으며 아시아, 아프리카, 중남미 20개의 협력국에 KOPIA센터를 설치하고 다양한 농업기술을 보급하고 있으며 센터의 수를 확장해 가고 있다. KOPIA는 협력국에 적합한 기 술을 개발하고 품종을 선발하여, 농가의 현장실증을 거쳐, 시 범마을을 조성하는 기술보급전략으로 사업을 추진하고 있다.

KOPIA는 2009년 2월에 파라과이와 농업기술협력 MOU를 체결하였으며, 8월에 파라과이센터(이하 센터)를 개소하였다. 센터는 ‘벼 신품종과 재배기술을 이용한 생산성 향상’, ‘무병씨 감자 보급을 통한 감자 생산성 향상’ 등의 협력사업과 ‘참깨 우량 종자 증식 및 보급 생산 단지 조성’ 시범마을 사업을 추 진하고 있다. 특히, 시범마을 사업은 규모화 사업으로, 센터 예 산에서 차지하는 비중 역시 가장 높다. 센터의 참깨 시범마을 사업은 2016년부터 2019년까지 추진된 사업으로 우량종자를 통한 수량 및 가격 증가를 통해 농가소득을 증대시키는 것이 목적이다. 특히, 파라과이에서는 2000년 이후 목화 재배지역의 대체 소득 작물로 참깨재배가 증가하고 있다. 참깨는 노동집약 적 작물로 대규모 경영이 어려운 소규모의 가족농이 소득을 증 가시킬 수 있는 실용적인 대안이 되고 있다. 한편, 파라과이의 참깨는 자체 육종한 품종이 없고 일본에서 도입한 품종이 주 를 이루고 있다. 일본 품종은 파라과이의 재배환경 적응성이 낮고, 병해충에 취약해 수량이 낮은 문제점 등이 발생하고 있 다. 또한, 표준화되지 않은 재배법으로 재식밀도나 시비, 병해 충 관리가 적절하게 이루어지지 않고 있다. 이러한 문제를 해 결하기 위해 센터는 설립 초기부터 우리나라 품종을 중심으로 현지적응력이 높은 품종을 선발하였으며, 시범마을 사업을 통 해 새로운 품종을 농가에 보급하고, 표준화된 재배법을 농가 에게 전수하여 농업생산성을 높이는데 기여하였다.

KOPIA 사업의 여러 가지 성공사례들은 KOPIA가 한국의 농업기술을 전수하여 저개발국인 협력국들의 농업생산성 향상 에 기여하고 있다는 것을 보여주고 있다. 다만, 국가의 예산이 소요되는 사업의 타당성과 지속가능성을 살펴보기 위해서는 투자성과 분석이 필수적으로 수행되어야 한다. 공적개발원조 (ODA) 사업과 관련된 정량적·정성적 평가는 다각도로 이루어 지고 있다. ODA사업의 특성상 정량성과의 평가가 어려운 경 우에는 경제학적 이론에 근거하여 ODA의 경제성과를 분석하 거나(Ji et. al., 2014;Rhee, 2014;KOICA, 2015;Hwang et. al., 2016), AHP(Analytic Hierarchy Process)를 활용한 정성적인 평가가 주로 수행되었다(Ahn & Won, 2014;Byun & Song, 2016;Kim et. al., 2016). KOPIA 사업과 관련 된 정성적인 평가는 Park & Oh(2019)에 의해 수행되었다. 2014 및 2015년도 종료사업을 대상으로 KOPIA 농업기술 공적개발 원조사업의 성과를 평가하였으며, 개발원조 평가 5대 원칙인 적 절성, 효율성, 효과성, 영향력, 지속가능성을 주요 지표로 하는 GEM/DAM(General Evaluation Matrix/Determinants Analysis Matrix)에 따라 투입, 과정, 산출, 성과 및 영향을 분석하였다. 최근에는 직관적이고, 정량적인 평가에 대한 요구가 높아지고 있다(Lee et. al., 2018;Lee et. al., 2018). ODA사업으로 잘 알려진 한국국제협력단(KOICA)은 사업의 사전·사후 평가 에서 경제성 분석이 요구되면서 실무진의 이해를 제고하고, 경 제성 평가 방향을 설정하기 위하여 KOICA 프로젝트 사업의 경제성 분석 가이드라인을 발간하였다(KOICA, 2017). KOPIA 파라과이센터 역시 신품종1)의 종자보급량, 수확량, 재 배교육 횟수 등을 성과지표로 제시하며 사업의 타당성을 인정 받고 있다. 신품종의 보급량이 증가하는 것은 농가의 만족도 가 높다는 것을 반증하기 때문이다. 그러나 이러한 지표는 정 량적인 경영성과지표로 활용하기에는 한계가 있다. 이에 본 연 구는 센터의 참깨 시범마을 사업의 경영성과와 투자성과를 분 석하여 사업의 타당성을 평가하고, 향후 추진 방향 및 개선방 안을 마련하기 위한 목적으로 수행되었다. 논문의 구성은 다 음과 같다. 먼저, 조사 및 분석방법에서 파라과이 참깨사업의 추진현황과 조사개황, 경영성과 및 투자성과 분석방법을 제시 한다. 다음으로 분석결과를 해석하고, 결과 및 고찰을 제시하 였다.

조사 및 분석방법

1. 파라과이 참깨사업 추진 현황

가. 파라과이 농업 현황

파라과이의 국토면적은 한국의 4배가 넘지만, 인구는 한국 의 14%밖에 되지 않는다. 1인당 GDP는 4,000$ 정도이며, 국 가 GDP 중 농업비중은 17.9%이다(Table 1). 파라과이의 지형 은 평균고도 178m로 대부분이 평지이며 산림, 초지, 습지 등 으로 구성되어 있다. 전 국토의 86% 이상을 산림과 초지가 차지하고 있고, 경지는 전 국토의 10.8%이다(Table 2).

파라과이의 최대 농작물은 대두이며, 옥수수, 밀, 카사바, 쌀 이 그 뒤를 잇고 있다. 작물생산은 주로 식량작물이 차지하고 있다. 환금작물로는 사탕수수, 유채, 참깨가 꼽히는데 2017년 10대 작물에 참깨가 포함되어 있어 유력한 환금작물로 부상하 고 있다.

나. 파라과이 참깨 현황

파라과이의 기후는 아열대 기후로 5월~8월은 온화한 겨울 날씨이며, 11월~3월 매우 더운 여름으로 참깨재배는 9월부터 2월에 이루어지고 있다(Fig. 1)

파라과이의 참깨 재배면적은 Fig. 2와 같다(FAO). 2000년대 이후 목화 재배지역의 대체 소득작물로 재배면적이 증가하다 가 2010년 이후 감소추세를 보이고 있다. 생산량은 재배면적 과 비슷한 추세를 보이고 있으며, 단위당 수량 역시 정체 혹 은 감소하고 있다. 파라과이에서 생산된 참깨의 80%이상이 수 출되고 있는 상황에서 생산성 증대를 통한 가격경쟁력 확보가 중요한 과제로 부각되고 있다.2)

다. 주요 사업내용

(1) 파라과이 시범마을 사업 지역 입지

시범사업 지역인 산페드로(San Pedro)주는 수도 아순시온 (Asuncion)에서 북서쪽으로 220 km 떨어진 지역에 위치하고 있다(Fig. 3). 시범사업 대상지역은 와자비, 쇼레, 리베라시온, 리마 4개시이며, 농가는 집단적인 마을을 형성하지 못하고, 주 택 뒤쪽에 농지를 소유하고 있는 형태를 보이고 있다. 산페드 로주는 참깨재배 환경이 좋고, 참깨 주산단지이다. 그러나 대 부분 소농들에 의해서 경작되고 있고, 병해충에 약한 Sirosawa, Kemaguro, Escoba blanco 등 일본품종을 재배하고 있어 생산성과 품질이 낮다. 파라과이 참깨는 수출비중이 80% 이상으로 높기 때문에 수량증대와 품질제고를 통해 국제시장 의 가격 및 품질 요구에 대응할 필요성이 대두되고 있다.

(2) 파라과이 참깨 시범마을 주요사업 내용

파라과이에서 수행된 시범사업명칭은 ‘참깨 우량종자 증식 및 보급 생산단지 조성’이다. 사업기간은 2016년부터 2019년 까지 3년간 수행되었으며3), 연간 400천$씩 투입되어 총 1,200 천$의 예산이 소요되었다. 투입기술은 참깨 우량종자 보급과 재배매뉴얼 제작 및 농민교육을 통한 생산량 및 품질 제고, 파종기 기증을 통한 작업능률 향상 및 종자량 절감, 지렁이 액비를 활용한 유기농 재배 등이다. 투입기술에 대해 상세히 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 우량종자는 2015년 파라과이 품 종등록기관 SENAVE에 공식 등록된 IPTA-K07을 증식 및 보 급했다. 이는 한국으로부터 도입한 품종으로 2010년부터 파라 과이에서 적응시험을 통해 선발된 품종이다. 둘째, 재배기술교 육은 녹비작물을 통한 지력 증진 및 윤작체계, 적정시비량 교 육과 함께 컬러 사진 위주로 휴대가 간편한 참깨재배 매뉴얼 을 제작하여 배포하였다. 셋째, 파종기를 기증(100대)하여 파 종방식을 산파에서 점파로 바꾸었고, 개별 경운에서 대농 소 유 농기계를 이용한 공동 경운 방식을 통해 생력화 하였다. 넷째, 지렁이 사육장을 건설하여 유기농 자재를 생산 보급하 였다.

Table 5는 참깨 시범마을 사업의 규모이다. 2016년부터 2018년까지 시범사업 면적, 참여 농가 수, 종자 보급량이 큰 폭으로 증가하였다. 2018년 기준 시범사업 면적은 2,712 ha, 참여 농가 수는 1,776호, 종자 보급량은 8,700 kg이다.

2. 참깨 농가 조사항목 및 조사방법

KOPIA 파라과이 시범마을사업의 경영성과와 만족도를 분 석하기 위해 구조화된 설문지로 현장방문 면접조사를 실시하 였다. 조사항목은 인구통계학적 요소, 수익, 비용 등이며 2019 년을 기준으로 조사하였다(Table 6). 인구통계학적 요소는 연 령, 영농경력, 재배면적 등을 조사하였다. 수익요소는 판매수 량과 판매단가를 조사하였다. 비용요소는 종자비, 농약비, 인 건비 등을 조사하였다. 만족도는 사업참여에 따른 전반적인 만 족도와 더불어 소득증가와 수량증가에 대한 사항을 세부적으 로 설문하였으며, 참여지속여부와 공급된 종자의 균일성에 대 한 만족도를 리커트식 7점 척도를 활용하여 조사하였다.

현장조사는 파라과이 센터의 협조를 받았으며, 조사는 센터 의 사전조사 후 경제성분석 전문가가 전문 통역사를 대동하여 8박 12일(2019.9.23.~10.4)간 현장면접 보완조사를 실시하였다.

총 74개의 표본을 확보하였으며, 참여농가 61호와 미참여 인근농가 13호를 조사하였다. 본 연구는 미참여농가의 조사 표 본이 적기 때문에 대표성을 갖춘 표본선정이 이루어지지 못했 다는 한계가 있다. 다만, 선별적으로 표본을 선정할 경우 의도 적으로 참여농가의 경영성과를 과대평가할 가능성이 있다. 따 라서 경영성과를 보수적으로 평가하기 위해 미참여농가의 표 본을 선정할 때 참깨 영농경력과 재배면적이 상대적으로 높은 농가를 선정하였다. 평균 연령은 참여농가가 45.2세로 미참여 농가 40.8세에 비해 높았다. 그러나 참깨 평균 영농경력은 7.8 년으로 미참여농가 14.4년에 비해 짧았으며, 평균재배면적 역 시 참여농가가 1.8 ha로 미참여농가 2.1 ha보다 작았다.

3. 분석방법

본 연구에서는 파라과이 시범마을사업의 농가단위 경영성과 분석과 사업의 투자타당성을 분석하였다. 먼저, 경영성과 분석 은 이중차분법(Difference in Differences: DID)을 활용하였다. 일반적으로 경영성과분석은 비교 기준에 따라 두 가지로 유형 으로 구분된다. 먼저, 같은 시점에서 다른 농가와의 경영실적 을 비교하는 방법이다. 둘째, 현재 경영실적을 개인의 과거 실 적과 비교하는 방법이다. 다만, 첫 번째 방법은 시간의 효과를 측정할 수 없으며, 두 번째 방법은 사업 이외의 요인을 통제 하기 어렵다. 반면, 이중차분법은 사업에 참여한 농가와 (Treatment Group) 사업에 참여하지 않은 농가(Control Group)의 변화를 동시에 비교하는 방법으로 각 집단의 사업 참여 전과 후의 차이를 다시 한번 차감하여 사업의 순수효과 만을 산출하는 장점이 있다(Ruy & Ahn, 2017)(Fig. 5).

투자타당성 분석은 비용편익분석을 활용하였다(식 1). 시범 사업과 관련된 총편익(Benefit)의 현재가치를 총비용(Cost)의 현재가치로 나눈 값인 B/C Ratio가 1보다 클 때 사업이 경제 적으로 타당성이 있는 것으로 평가한다.

여기서, B는 편익, C는 비용, t는 시간, r은 할인율을 의미 한다. 편익은 단위면적당 농가 경영성과와 사업량(면적)을 곱 해서 산출한다. 비용은 사업에 소요된 총비용 1,200천$이며, 시간은 사업기간에 한정하였다. 할인율은 국제통화기금(IMF) 에서 제공하는 파라과이의 2019년 이자율 4.0%를 적용하였다.

결과 및 고찰

1. 참깨 시범마을 경영성과 분석

Table 8은 연도별 시범마을사업의 경영성과를 분석한 결과 이다. 시범사업 전 참여농가와 미참여농가의 경영상황 및 경 영성과는 같은 것으로 가정하였다. 이유는 시범사업 전의 기 초조사(Baseline survey)가 실시되지 않았고, 또한 시범사업을 관여하고 있는 현지 연구, 보급, 행정기관의 종사자들 의견이 시범사업 전에는 참여농가와 미참여농가 간의 차이가 없었다 는 의견이 반영되었다.

시범사업의 참여농가와 미참여농가 모두 평균수량과 평균단 가가 증가하여 총수익이 증가한 것으로 나타났다. 한편, 참여 농가의 평균수량과 가격이 상대적으로 높은 것으로 나타났으 며, 그 격차가 점점 확대되는 것으로 분석되었다. 이는 IPTAK07 품종의 특성에 기인한다. 수량은 주당 이삭수가 상대적으 로 많고, 천립중(Thousand grain weight)이 높기 때문이며, 가 격은 크기가 크고, 내병성 품종의 특성으로 종자의 빛깔이 좋 아 수출업자로부터 높은 가격을 수취하였기 때문이다. 2016년 기준 참여농가와 미참여 농가의 순수익 차이는 1,172천Gs/ha 였으며, 2017년 2018년 각각 1,854천Gs/ha, 2,928천GS/ha로 분석되었다(Table 9).

Table 10은 연도별 시범마을사업의 순 총수익 변화를 분석 한 결과이다. 시범사업의 참여 농가의 순 총수익이 매년 증가 하고, 시범사업 참여 면적 역시 매년 증가하여 시범사업의 순 총수익 역시 크게 증가하는 것으로 나타났다. 2016년 기준 62,067$였으며, 2017년 2018년 각각 541,768$, 1,225,381$로 분석되었다. 이는 전체 참여농가 수 2,406호가 연평균 760.3$ 의 소득이 증가한 수치이며, 파라과이의 1인당 GDP 4,020$의 19% 수준이다.

참여농가와 미참여농가는 산출의 차이와 더불어 투입의 차 이가 분명히 발생한다. 그러나 고용노력이 없고 나머지 투입 비가 모두 지원에 의해 이루어진다면 농가가 추가로 부담하는 경영비는 차이가 없다. 그리고 자가노력의 추가투입 즉, 자가 노력비는 경영비에 산입되지 않는다. 시범사업 참여농가에게 는 종자, 비료, 농기계 등의 자재가 지원되었다. 미참여농가의 경우 대부분 수출회사와의 계약재배로 종자, 비료, 경운이 지 원되고 있다. 따라서 총수익의 차이가 경영성과의 차이로 나 타나고 있다. 시범사업에 참여하고 있는 농가의 재배면적이 좁 고, 평균 영농경력이 짧음에도 불구하고 경영성과가 높게 나 타난 것은 시범사업의 효과를 더 긍정적으로 평가할 수 있는 요인이 된다.

2. 참깨 시범마을 투자타당성 분석

시범사업 투입비용은 연간 400천$ 3년 총 1,200천$이다. 주 요 투입비용은 직접비용인 참깨 및 녹비종자 분양, 시범농가 참깨재배지 경운 및 파종, 파종기·비료·분무기 등 농자재 지원, 교재 발간 및 순회 교육비와 함께 간접비용인 인건비, 차량유 지비 등을 포함하였다. 이유는 간접비용을 제외함에 따라 성 과가 과대평가될 수 있기 때문이었다.

투자타당성을 분석할 때 보통 미래의 편익과 비용 흐름을 고려한다. 사업 초기에는 편익의 흐름이 작다가 어느 점까지 는 점점 증가하는 것이 일반적인 현상이다. 이 사업에서도 같 은 결과를 보였다. 그러나 이 연구에는 미래가치를 포함하지 않았다. 이유는 시범사업 이후에 지원이 끊겼을 때 농가 및 지방정부(시청)의 대응을 알 수 없기 때문이다. 이것은 또한 사업의 과대평가를 방지하기 위함이다.

Table 11은 편익 및 비용의 흐름을 기초로 산출한 B/C Ratio이다. 3년간 소요 된 총 투입비용 1,200천$와 시범사업의 순 총수익의 현재가치(2018년 기준)를 기초로 산출한 B/C Ratio는 1.52로 시범마을 사업의 충분한 타당성이 인정된다.

3. 참깨 시범마을 만족도 분석

Table 12는 시범마을 참여 농가 61호의 만족도를 분석한 결 과이다. 시범사업의 전반적인 만족도, 소득증가에 대한 만족도, 수량증가에 대한 만족도 모든 항목에 대해서 만족함, 매우 만 족함에 응답하였다. 계속 참여의향 역시 매우 높은 것으로 나 타났으며, 특히 종자의 균일성에 대한 만족도가 6.9점으로 매 우 높았다. 우량종자 보급사업은 이종혼입을 방지하고, 균일한 종자를 증식하여 보급하는 것이 가장 중요한 과제이다. 특히, 농가가 균일한 종자를 보급받았다는 것은 품질경쟁력을 확보 하여 브랜드화하는 향후 과제를 설계하는 것에도 긍정적인 신 호가 될 수 있다.

4. 시범마을사업의 성공요인

파라과이 시범마을 사업의 성공요인은 다음과 같다. 첫째, 적합품목의 선택이다. 참깨는 수익성이 떨어지고 있는 목화의 대체품목이며, 생산 증가에도 가격하락 위험이 적은 수출품목 이다. Table 8에서 참여농가, 미참여 농가 모두 평균수량의 증 가했음에도 평균단가가 상승하였고, 향후 재배면적 확대를 통 한 소득증대를 도모하기에도 긍정적이다. 둘째, 현지 적응 신 품종의 선발 및 보급이다. KOPIA 파라과이 센터는 설립 초기 부터 현지적응 품종을 선발하여 시범사업의 토대를 마련하였 다. 시범사업에 투입된 신품종 K07은 선발과정에서 수량 및 품질증대 효과와 재배기간 단축의 유리성을 보였으며, 탈립이 적고, 병해충에 강해 수량과 품질이 기존 품종에 비해 뛰어난 것으로 평가되었다(RDA, 2019). 참여농가는 미참여농가에 비 해 재배면적이 좁고, 평균 영농경력이 짧음에도 불구하고 경 영성과가 높게 나타난 것은 재배교육 뿐만 아니라 품종 자체 의 우수성이 기여하는 바가 크다. 셋째, 수동파종기, 배무식 분 무기, 공동경운을 도입하여 생산성을 향상하고, 노동력을 절감 하였다. 농가는 수동파종기를 활용하여 산파를 점파로 바꾸었 으며, 종자 소요량이 ha당 3 kg에서 2 kg으로 감소하고, 일일 파종면적이 두 사람 기준 1 ha에서 2 ha로 증가하였다. 또한, 적정 파종거리 유지로 생육환경이 개선되고, 유묘기의 솎음 작 업 노력이 절감되었다. 배무식 분무기는 액비시비와 제초제 처 리에 이용되었으며, 수량증대와 품질제고에 기여했다. 공동경 운은 시청 및 대농의 트랙터를 이용하여 실시되었으며, 노동 력 절감 및 적기재배를 실현하는데 기여했다. 넷째, 적정시비 량, 윤작체계, 친환경 엽면시비 등의 재배교육을 통해 농약과 비료비는 절감하고, 수확량 증가와 품질향상을 도모하였다. 특 히, 녹비작물 재배종자 보급과 지렁이 분변을 이용한 친환경 엽면시비를 통해 농약과 화학비료를 구입할 여력이 없는 농가 의 생산비용을 절감하고, 영농 지속성을 높였다.

적 요

본 연구는 2016년부터 2019년까지 3년에 걸쳐 수행 된 파 라과이 KOPIA 센터의 참깨 시범마을 사업의 경영성과와 투 자타당성을 분석하기 위한 목적으로 수행되었다. 시범사업 참 여농가는 1,172천~2,928천Gs/ha의 수익이 증가하는 것으로 나 타났으며, 가구 기준으로 산출할 경우 연간 760$ 이상의 소득 증가가 발생하는 것으로 분석되었다. 시범사업 투자의 타당성 에 대한 평가지표로 활용된 B/C Ratio는 1.52로 분석되어 경 제적 타당성이 있는 것으로 평가되었다.

시범사업에 참여한 농가들의 만족도를 7점 척도로 분석한 결과 시범사업의 전반적인 만족도, 소득증가에 대한 만족도, 수량증가에 대한 만족도 모든 항목에 대해서 만족함, 매우 만 족함에 응답하였다. 계속 참여의향 역시 매우 높은 것으로 나 타났으며, 종자의 균일성에 대한 만족도가 6.9점으로 가장 높 았다.

성공적으로 평가되는 파라과이 KOPIA센터의 참깨 시범마 을 사업의 성공요인은 첫째, 적합품목의 선택, 둘째, 현지 적 응 신품종의 선발 및 보급, 셋째, 수동파종기, 배무식 분무기, 공동경운을 도입하여 생산성을 향상하고, 노동력을 절감, 넷째, 적정시비량, 윤작체계, 친환경 엽면시비 등의 재배교육을 통해 농약과 비료비는 절감하고, 수확량 증가와 품질향상을 도모한 것 등이다. 특히, 수익성이 떨어지고 있는 목화의 대체품목이 며, 생산 증가에도 가격하락 위험이 적은 수출품목인 참깨를 선발한 부분과, 단기간에 이루어지기 어려운 현지적합 품종을 선발했다는 점, 수동파종기와 배무식 분무기, 녹비작물, 지렁 이액비 등 저소득 농업인이 지속적으로 수용 가능한 기술이 보급되었다는 점을 높이 평가할 수 있다.