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전세계적인 기후변화 피해는 경제적 영향으로 이어지기도 하며 Chae et al., 2012에 따르면 기후변화에 따른 한국의 산 림분야에 대한 경제적 피해비용은 2050년에는 2,037억 원, 2100년에는 3,301억 원으로 점차 증가하는 것으로 추정되고 있 다. 국제사회에서는 기후변화를 완화하기 위한 탄소흡수원으로 산림의 역할이 강조되고 있으나 아이러니하게도 산림파괴가 기후변화의 주요 원인으로 지목 받고 있다.

아시아 및 태평양 연안 21개 국가로 구성된 경제협력체인 APEC(Asia-Pacific Economic Cooperation)에서는 산림파괴를 일으키는 불법벌채를 금지하고 합법적인 목재제품의 교역을 증진하고자 2011년부터 전문가 그룹(Experts Group on Illegal logging and Associated Trade)을 설립하였다. APEC 전문가 그룹에서는 국가차원의 불법벌채 차단(“combat”)과 합 법벌채된 목재제품의 교역 증진을 촉구하며 연 2회 정기 회의 를 통해 공동의 추진 경과를 공유하고 상호 의견을 교류하고 있다.

2020년 현재, 불법벌채된 목재의 유통을 차단하고 합법벌채 된 목재의 교역을 촉진하기 위해, 목재합법성을 증명하기 위 한 제도를 마련하여 시행 중인 국가는 미국(2008), EU연합 (2013, 27국가), 인도네시아(2016), 호주(2017), 일본(2018), 한 국(2018)으로 총 32개에 달한다. 이 중에서도 한국은 2018년 부터 1년간 시범운영을 통해 교역체계 내에 있는 수출업자와 수입업자에게 적응 기간을 제공하고, 2019년 10월 1일부터 본 격적으로 ‘합법목재 교역촉진제도(The Legal Timber Trade Promotion)’를 시행한 바 있다. 이에 본 연구에서 우리는 한국 의 합법목재 교역촉진제도를 연구 범위로 삼아, 한국의 합법 목재 교역촉진제도 도입 과정과 변화 사항을 살펴보고 제도의 조기정착 및 활성화 방안을 제시하고자 한다.

연구 방법

본 연구에서 우리는 한국 정부가 합법목재 교역촉진제도를 도입하기 위해 마련한 법령체계 정비, 업무체계 구축, 산업계 협력 등의 분야별 변화 사항을 조사하였다. 국내 법령체계의 변화를 확인하기 위하여 법령정보센터의 제·개정 이력자료를 수집 및 검토하였으며, 정부에서 추진한 정책 관련 연구자료 는 프리즘 시스템의 공개 자료를 활용하였다. 알리오 시스템 과 각 연구기관별 홈페이지 자료실을 활용하여 산림분야 수입 과 관련된 업무를 담당하고 있는 공공기관 및 연구기관의 공 개문헌을 중심으로 조사를 실시하였다. 개별적으로 진행된 연 구 기간 동안의 산업계 동향을 파악하기 위하여 산업계에서 발간하는 정기간행물을 참고자료로 활용하였다. 관련 논문 검 색을 위하여 ‘합법’, ‘목재교역’, ‘불법목재’, ‘교역금지’, ‘비관 세장벽’ 등의 키워드를 활용하였으며 검색된 국내외 학술정보 자료 중 한국의 합법목재 교역촉진제도 도입 관련 사항을 직 접적으로 다루는 논문을 대상으로 분석하였다.

한국 정부는 2012년 규격·품질 표시제도를 도입하여, 수 종 식별을 통해 ‘멸종위기에 처한 야생동식물의 국제교역에 관한 협약(CITES: Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora)’에 의거한 수종 보호 수준을 강화하였다. 관련 연구들을 살펴보면 2013 년부터 2014년까지 Lee et al.(2013)이 산림청과 목재산업의 수입 동향을 조사하여 합법목재 교역촉진제도의 도입 시 산업 계에 미치는 영향을 예측하였으며, 2014년에는 Kang et al.(2014)의 단계별 제도 도입을 위한 로드맵 마련 연구가 진 행되었다. 2015년에는 합법목재 교역촉진제도의 도입을 위하 여 산림청, 한국임업진흥원, 국립산림과학원 등이 주축으로 태 스크 포스 팀(Task Force Team)이 구성되었고, 여기에서 국내 목재산업규모와 수출입 특성을 반영한 제도의 방향 설정과 시 행체계가 설계되었다. 또한, Seol et al(2015) 등은 기존에 운 영되고 있는 국가별 유사 제도에 대하여 분석하였다. 2018년 에는 Kim et al(2018)이 후속 연구의 성격으로, 합법목재 교 역촉진제도 내 교역 제한 조치가 국내 목재시장에 미치는 영 향을 분석하였다.

이처럼 2014년부터 2018년까지 한국의 합법목재 교역촉진 제도와 관련한 연구들이 제도 도입에 따른 산업 영향 예측과 도입방안 제안을 중심으로 진행되었으나 이후 후속연구가 없 는 실정이다.

연구 결과

법령체계 정비

한국은 2012년에 ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’을 제정하였고, 2013년에 이를 시행하였다. 해당 법률은 국내외 불법벌채 목재의 유통 및 이용 제한을 위한 근간이 되었다. 이후 산림청과 Lee et al.(2013) 합법목재 교역촉진제도 도입 을 검토하기 위해, 2013년에 산업계 전반에 걸쳐 인지도를 조 사하고 제도 도입에 대한 의견을 수렴하였다. 그 결과 목재업 계의 인지도는 17.2%로 낮았던 반면, 제도 도입에 대한 찬성 의견은 90.9%로 조사되었다. 또한 품목별 국내 영향 분석을 따르면, 합판과 파티클보드는 수입이 감소하여 국내 생산량이 증가할 것으로 전망되었으나, 제재목은 변화가 거의 없었으며, 섬유판은 수입 원목 가격이 상승하면서 생산액 증가율이 낮아 질 것으로 전망되었다.

이에 따라 산림청과 한국임업진흥원, Kang et al.(2013)은 2014년에 제도 도입을 위한 기본계획을 수립하기 위하여, 산 업계의 제도 참여 의사와 국민의 수요에 따른 인지도를 사전 조사하였다. 그 결과 목재 수입업체의 86.7%가 제도 도입에 찬성하고 일반 국민의 58.4%가 불법벌채된 목재제품을 구입 하지 않겠다는 의사를 밝혔다. 산림청은 목재산업계의 부정적 파급효과는 최소화하고 긍정적 영향을 극대화 하기 위해, 기 반 시행체계 마련 <우선품목 시범운영 <전품목 확대 순으로 단계별 제도 기본 계획을 수립하였다. 그리고 산림청은 ‘목재 의 지속가능한 이용에 관한 법률’의 구체적인 시행방안을 마 련하기 위하여, 2015년에 한국임업진흥원과 국립산림과학원의 전문가들과 함께 태스크 포스 팀을 구성하고 하위 법령 제정, 적용 품목 범위, 적용 순서, 조직 및 예산규모 등의 구체적인 시행계획을 마련하였다.

연이어 산림청은 2017년에 ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’의 하위 법령 개정을 통해 국가적 책무를 명시하고 시행 방법을 구체화하였고, 2018년에 수입되는 목재와 목재제품의 합법벌채 판단을 위한 세부기준을 마련하여 합법벌채 관계서 류에 대한 관리 조항을 강화하였으며, 법령 시행에 따른 시범 운영을 2018년 10월 1일 시작으로 2019년 10월 1일 제도의 본격 시행하였다. 2020년 현재에 이르러 본격시행 기간(약 6 개월)에 대한 현황 점검을 위하여 정부, 공공기관, 지자체, 협 회 등이 참여하는 사후관리 협력체계를 마련하였다.

업무체계 구축

산림청이 제시한 목재수급실적 자료에 따르면 한국은 2018 년 기준 국내 목재제품의 수요 중 84.8%를 수입하여 사용하 고 있다(Korea Forest Service, 2019). 원료, 중간재, 최종제품 등 상품분류시스템(Harmonized Commodity Description and Coding System, 이하 HS Code)에 따라 제44류(목재와 그 제 품, 목탄)로 구분한다. 제44류는 다시 21개의 세부 분류로 구 분하여 수입 시 관리하고 있다. 한국의 수입통관체계는 단일 창구(Single Window)라 불리는데, 이는 모든 수입 물품은 세 관장에게 신고 후 관세법 및 기타 법령 준수 여부를 확인하고 수입신고필증 교부에 따라 수입물품이 국내로 반입되도록 하 기 때문이다.

한국 정부는 수입업자가 자가 또는 관세사를 통해 수입신고 를 할 수 있도록 관세청의 전자통관시스템(UNI-PASS)을 제공 하고 있다. 관세청의 전자통관시스템으로 신고된 자료는 관세 법 또는 기타 관계 법령에 따라 요건확인기관과 실시간 공유 되어 검토·검사 과정에 활용된다. 요건확인기관에 의해 검토· 검사가 완료된 승인 정보는 관세청의 전자통관시스템과 연계 되어 수입신고 심사 및 수리에 활용되고 있다. 관세청에서 수 입통관 시 준수해야 하는 요건확인 사항은 관세법 제226조에 따른 ‘세관장확인물품 및 확인방법 지정고시’에 의해 총 35개 법령 및 물품으로 관리하고 있다. 수입되는 목재 및 목재제품 은 ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’에 따라 요건확인 사 항으로 수입신고확인증과 규격·품질검사결과 통지서를 지정하 고 있다. 관세청에서 제시하는 수입신고 과정은 아래 그림 1(Fig. 1)과 같다.

산림청은 한국으로 유입되는 불법목재 및 목재제품을 사전 에 차단하기 위하여 2017년 ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’ 제 19조의 2(수입신고)를 신설하여 판매 또는 영업상 사 용을 목적으로 수입하는 경우에 수입신고를 의무화하였다. 그 리고 수입신고한 목재 또는 목재제품에 대하여 통관절차 완료 전에 전문검사기관이 관계 서류를 검토하도록 수입검사 절차 를 ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’ 제 19조 의 3(수입 검사 등)을 통해 신설하였으며, 2018년 국내 최초 검사기관으 로 공공기관인 한국임업진흥원을 지정하였다. 합법목재 교역 촉진제도 도입에 따라 예상되는 연간 5만 건 이상의 수입신고 건에 대한 수입검사를 운영하기 위해 산림청의 목재자원관리 시스템을 활용하여 전산화를 추진하였다. ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’에 따라 산림청은 2018년 목재자원관리시스 템 내에 수입검사 기능을 신설함과 동시에 관세청의 전자통관 시스템과 연계를 추진하였다. 다시 말해서, 관세청의 전자통관 시스템과 산림청의 목재자원관리시스템을 연계하여 신설한 수 입검사 기능을 통해, 수입자가 신청한 수입신고 정보가 실시 간으로 검사기관에 전달되며, 이를 바탕으로 산림청으로부터 지정 받은 검사기관(한국임업진흥원)의 전문 검사관이 ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’ 제 19조의 3에 의거하여 서류 검사를 실시하게 된다.

검사결과는 산림청의 목재자원관리시스템으로 입력되며 역 시 관세청의 전자통관시스템과 연계되므로 수입자는 수입신고 한 건의 수입검사 결과를 관세청의 전자통관시스템에서 수입 신고확인증을 통해 확인할 수 있다. 수입신고확인증의 유형은 적합, 조건부 적합, 부적합으로 구분되며 조건부 적합의 경우 수입통관으로 국내 반입은 가능하나 보완 전에 판매·유통이 불 가능하다. 조건부 적합의 경우 수입자는 수입신고확인증에 명 시된 보완사항을 확인하고 ‘목재의 지속가능한 이용에 관한 법 률 시행규칙’ 제 14조의 2에 따라 통관절차가 완료된 날부터 30일 이내에 조건사항에 대한 보완을 제출하여야 한다. 또한 부적합의 경우 수입통관이 불가능하며 ‘목재의 지속가능한 이 용에 관한 법률’ 제 19조의 3에 따라 판매정지·반송 또는 폐 기 명령이 내려질 수 있다. 상술한 목재 및 목재제품의 수입 신고 절차를 도식화하여 아래 그림 2(Fig. 2.)와 같이 제시하 였다.

한국에서는 수입통관 절차를 통해야만 수입품의 국내 반입 이 가능하며 수입통관에 관한 사항은 관세청이 주관하고 있다. 산업 분야별 기타 관계법령들은 관세법과 실타래처럼 복잡하 게 연결되어 있어 수입업자들이 쉽게 이해하기 어려운 부분들 이 상당 부분 존재한다. 그로 인해 관세사들이 업무를 대행하 는 경우가 대부분이다. 이러한 점에서 관세청의 전자통관시스 템과 산림청의 목재자원관리시스템 연계는 수입자가 한 번에 신고한 정보를 부처 간 공유하여, 신고 절차를 간소화하고 공 공업무 처리에 따른 소요시간을 절약할 수 있다는 점에서 긍 정적인 평가를 받고 있다. 상술한 합법목재 교역촉진제도 내 수입검사 시스템 구축과 관련한 시계열적 변화를 아래 그림 3(Fig. 3.)과 같이 제시하였다.

산업계 협력

산림청의 ‘목재제품의 생산·수입·유통 시장조사 보고서’에 따르면 한국의 목재제품 수입·유통 시장은 2018년 매출액 기 준으로 91조 8,828억 원 규모로 주요 품목은 파티클보드, 제 재목, 합판 순이다. ‘목재의 지속 가능한 이용에 관한 법률’에 따라 목재 수입·유통업에 등록한 업체는 전국 783개로 이들 중 26.7%의 업체가 인천에 위치하고 있으며 대부분 소규모 업체로 운영되고 있다.

산림청은 합법목재 교역촉진제도를 도입하기 위하여 2014 년 한국의 수입업체를 대상으로 해당 제도에 대한 인지도를 사전 조사하였으며, 산업계 간담회와 워크숍을 개최하여 제도 에 대한 인지도를 제고하였다. 이후 2016년부터 합법목재 교 역촉진제도를 운영하고 있는 국가별 특성을 분석하고 실행계 획을 수립하였고, 2017년부터 국가간의 협력을 통해 국가별 표준가이드(Country Specific Guideline)를 개발하는 동시에 산 업계의 참여를 촉구하여 현장 적용 가능성을 사전 검토하였다.

2018년에는 합법목재 교역촉진제도의 시행에 앞서 수입유통 업자를 대상으로 권역별 제도 설명회를 개최하였고, 제도 내 세부기준을 마련하기 위한 유관기관 협의를 실시하였다. 합법 목재교역촉진제도의 산업계 적응 기간으로서 해당 제도의 시 범운영이 2018년 10월부터 일 년 간에 걸쳐 시행되었으며, 목 재자원관리시스템과 연계한 전자통관시스템의 이용안내 < 서 류제출 독려 < 대상 품목별 집중 안내 < 본격 시행 순으로 산업계의 단계별 제도 참여가 권장되었다. 이와 관련하여 검 사기관인 한국임업진흥원에서는 산업계의 부담 완화를 위하여 사전진단, 세부기준 발굴, 유관제도 연계 안내 등 콜시스템을 활용한 통합서비스를 운영하고 있다. 상술한 산업계의 단계별 제도 참여를 시계열적으로 도식화하여 아래 그림 4(Fig. 4.)와 같이 제시하였다.

결론 및 고찰

본 논문에서 우리는 한국의 합법목재 교역촉진제도 도입에 따른 시계열적 변화사항을 분석하고 시사점을 제시하였다. 현 재 한국에서는 합법목재 교역촉진 제도의 도입에 따른 법령체 계 정비, 업무체계 구축, 산업계 협력 등에 힘입어 목재와 목 재제품의 체계적인 합법성 관리가 이루어지고 있다. 한국의 경 우 합법목재 교역촉진제도를 운영하는 다른 국가와 달리 소규 모 기업의 비중이 높고, 다품종 소량생산체계로의 전환 시기 에 있어 정부의 제도적·행정적 뒷받침 아래 산업계가 참여하 여 실행계획을 수립하였기에, 이는 제도의 실효성에 긍정적 영 향을 미칠 것으로 기대된다. 또한, 산업계의 사전 검토를 통해 개발한 국가별 표준가이드와 같이 시범운영기간을 두고 운영 한 것은 본격적 시행에 따른 산업계의 시행착오를 최소화 할 수 있는 효과적인 정책수단이었다.

앞으로 합법목재 교역촉진제도를 성공적으로 안착시키기 위 해서, 우선 정책적으로 국가 차원의 제도 조기정착을 위한 지 원이 강화되어야 할 것이다. 합법목재 교역촉진제도의 시행체 계는 수입업자의 수입신고 의무와 정부에서 지정한 수입검사 기관(공공기관이면서 제3기관)의 수입통관 전 사전검사를 통 해 마련되었다. 그러나 수입자의 대부분을 차지하고 있는 중 소영세기업은 여전히 합법적으로 벌채되었음을 확인할 수 있 는 관련 서류의 준비에 어려움을 겪고 있으며, 교역관계에 있 는 국가의 수출업자는 제도에 대한 인지도가 미미한 경우도 발생하고 있다. 따라서 국가 간의 대화를 통해 합법목재 교역 촉진제도 미운영 국가와의 협력을 이끌어 내는 것이 필수적이 라 할 것이다. 뿐만 아니라, 국가 간의 대화를 계기로 민간 외교사절단을 구성하여 민간협력의 기회로 삼는 것이 필요하 다. 추가 지원으로 중소영세기업들로 하여금 합법적으로 벌채 되었음을 확인할 수 있는 관련 서류를 쉽게 준비할 수 있도록 돕는 사전 번역 지원 등 행정적, 재정적 추가 지원도 강구할 필요가 있다.

두 번째로 합법목재 교역촉진제도 활성화를 위한 인센티브 마련과 사후관리 역시 필요하다. 합법목재 교역촉진제도는 의 무제도로 수입업자가 정부에서 제공하는 국가별 표준가이드 와 산업계의 실사를 통해 합법적으로 벌채되었음을 직접 확 인하고 관계서류를 준비하도록 하고 있고, 이 과정에서 발생 되는 비용은 오롯이 수입업자에게 부담된다. 합법목재 교역 촉진제도는 사전신고 후 통관 전 검사가 가능하도록 행정적 인 지원을 하고 있으나 우선 대상품목으로 지정된 품목을 취 급하는 수입업자에게 상대적으로 소요 비용에 대한 부담이 발생하고 있다. 그러므로 산업계의 참여가 지속될 수 있도록 우선 품목을 지정하고 의무제도로 운영하는 만큼 우선 품목 을 취급하는 수입업자들을 대상으로 재정지원, 세제지원 등 인센티브를 마련해야 할 것이다. 또한 합법목재 교역촉진제 도가 본격 시행된 만큼 대상품목 임에도 불구하고 공익을 저 해하는 수입업자에 대하여는 사후관리를 통해 정비 기회를 제공하는 한편, 제도에 적극적으로 참여하는 수입업자를 보 호해야 할 필요가 있다.

셋째로 국내외 조성된 목재자원의 유통, 이용을 위한 시스 템의 활용이 확대되어야 한다. 산림청은 2016년 목재자원의 벌채, 생산, 유통에 대한 관리 시스템을 구축하고 수입목재자 원의 합법목재 교역촉진제도에 따른 수입검사 기능을 목재자 원관리시스템에 신설하였다. 그러나 국내 수요의 80% 이상을 차지하는 수입 목재자원의 통관 이후 국내 유통, 가공, 수출에 대한 관리가 전산화되지 않아서 오프라인 조사결과에 의지하 여 관리되고 있다. ’목재의 지속가능한 이용에 관한 법률’의 목재생산업(원목생산업 및 제재업, 목재수입유통업) 등록 기업 을 지자체에서 전국단위 일괄관리 하는 것으로 통합관리를 우 선적으로 개선·실시하고 국내 수입을 비롯하여 생산 목재자원 에 대한 생산·수입·가공·유통·수출 전반에 걸친 이력관리가 필 수적이다. 목재자원의 통합관리를 통해 얻어지는 데이터는 국 내 생산, 수입, 유통 등 종합계획 수립과 산업계 지원정책 발 굴을 위한 기초자료로 활용할 수 있으며, 환경안전문제 발생 시 데이터를 활용하게 되면 원인을 즉각적으로 발견하여 국민 의 안전을 조기 확보할 수 있다.

끝으로 민관 협력체계와 시민사회 모니터링이 활성화 될 수 있는 환경을 조성해야 한다. 합법목재 교역촉진제도의 우선 대 상품목으로 7개의 목재제품과 4개의 상품분류시스템(HS Code) 이 지정되었으나, 종이, 가구와 같은 복합제품으로 대상을 확 대하는 것에 대한 국제사회의 요구가 증가하고 있는 만큼. 중 소영세기업 비중을 고려한 점진적 품목 확대를 위한 사전 준 비가 필요하다. 여태까지는 정부가 제도의 도입을 주도하고 산 업계가 참여하는 방식으로 합법목재 교역촉진제도가 도입되어 왔다면, 앞으로 합법목재 교역촉진제도가 지속적으로 활성화 되기 위해서는 산업계가 주도하는 방식으로 전환하는 것이 필 요하다. 산업계에 대한 온·오프라인 역량을 강화하고 정부, 학 계, 협회 등 민·관 소통채널을 지원하는 것으로 제도 활성화 를 위한 로드맵을 구체화하고제도를 위한 실질적 지원방안을 모색할 수 있을 것이다. 또한 기후변화 대응에 민감한 세대를 중심으로 합법목재 교역촉진제도에 대한 인지도를 제고하고 시민사회의 모니터링이 이루어질 수 있도록 민간 전문가를 육 성할 필요가 있다. 시민사회의 모니터링을 통해 다양한 분야 에서 수렴된 의견은 제도의 발전 방향을 결정하는 기초자료로 서 활용할 수 있을 것이다.

본 연구는 제도 도입에 따른 시계열적 변화사항을 중심으로 한국의 합법목재 교역촉진 제도의 도입 사례를 분석하였으나, 본 논문이 쓰인 시기가 아직 제도가 본격적으로 시행된 지 일 년이 채 안 된 때인 지라, 도입에 따른 효과분석이 진행되지 못했다는 점에서 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 본 논문은 한국의 합법목재 교역촉진제도의 도입 초기부터 2020년 현재 까지(2013년부터 2019년까지) 시계열적으로 분야별 변화사항 을 분석하여 국내 제도의 도입 과정과 시사점을 도출하였다는 데 의의가 있다. 향후 연구에서는 제도의 조기정착과 활성화 를 위한 효과분석 및 발전방안의 모색이 이루어져야 할 것이 다. 또한 앞으로 기후변화 대응을 위한 합법목재 교역촉진제 도 활성화를 위해 중앙정부와 공공기관의 역할을 강화하고 산 업계, 시민사회의 자발적 참여와 모니터링을 유도하기 위한 인 센티브 마련, 사후관리, 통합 관리 시스템 마련 등을 강구할 필요가 있으며, 정책 개선에 따른 다양한 관점에서의 연구도 지속적으로 이루어져야 할 것이다.

적 요

한국 정부는 2012년에 ’목재의 지속가능한 이용에 관한 법 률’을 제정하고 합법벌채된 목재 또는 목재제품의 유통·이용 에 대한 국가차원의 관리체계를 마련하였다. 이를 위해 산림 청은 세부 시행체계를 마련하고 제도의 실효성을 높이기 위해 다음과 같이 노력을 기울여 왔다.

끝으로 합법목재 교역촉진제도의 정착을 위해 선행되어야 할 네 가지 사항을 아래와 같이 정리하였다.