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지속가능발전목표(Sustainable Development Goals, SDGs)의 2번 목표는 기아의 종식, 식량안보의 확보, 영양개선, 지속가능한 농업의 발전이다. 기아는 식량의 생산과 밀접하게 연결되어 있다. 코로나 19 팬데믹 기간 중 세계 각 국은 자국 의 식량안보를 위해 곡물 수출을 제한하는 등의 비상조치를 취 했으며, 무역 제한에 따른 농산물 수출입의 어려움, 기후변화로 인한 가뭄, 홍수, 태풍 등 기상 재해의 잦은 발생, 아프리카 돼 지열병(African Swine Fever, ASF) 바이러스의 확산, 이동성 메뚜기떼의 습격 등으로 인해 전 세계는 농산물 생산과 수급 에 어려움을 겪고 있다. 이에 식량안보의 중요성에 대한 인식 이 더욱 고조되고 있으며, 특히 농업 생산 기반이 열악한 아프 리카 지역에서의 타격은 더욱 크다고 볼 수 있다. 본 연구에서 는 우리나라의 ODA 중점협력국 중 서아프리카 국가인 가나 (Republic of Ghana)에서 식량 작물로 수요가 지속적으로 증가 하고 있는 쌀의 가치사슬의 현황과 문제점을 분석하고, 그 해 결경방안을 제시하고자 한다.

OECD & FAO의 2019년 공동 보고서에 따르면, 사하라 이 남 아프리카 국가들의 인구가 빠르게 증가하고, 경제 성장에 따른 식단 변화와 쌀의 수요 증가로 인한 가격 상승을 전망하 고 있다. 그러나, 인도를 비롯한 주요 아시아 국가들의 생산 증 가와 농업생산 기술 향상을 통한 단수 개선으로 2028년에는 2019년보다 6,500만 톤 증가한 5억 7,800만 톤의 쌀이 생산될 것으로 예측했다. 또한 사료용으로도 많이 이용되는 밀, 옥수 수와 달리 주로 식용으로 소비되는 쌀의 경우 2028년까지 전 세계 소비량은 연평균 1.1% 증가할 것으로 전망되는 가운데, 아시아 국가들은 정체 또는 소폭 증가세를 보이는 반면 아프 리카의 1인당 쌀 소비량은 연간 5kg씩 증가하여 대륙별 소비 증가분 중에서 가장 높은 증가율을 보일 것으로 예측된다. 그 러나 아프리카 지역은 관개(irrigation) 시설 및 농지 기반시설 부족 등으로 생산 증대의 한계가 있어 증가폭은 크지 않을 것 이다. 높은 인구 성장률로 인해 수요가 공급을 상회하여 아프 리카 지역의 쌀 수입량도 2019년 1,700만 톤에서 2028년에는 2,900만 톤까지 증가할 것으로 전망된다.

서아프리카 적도 기니만과 북대서양에 위치한 가나는 코트 디부아르, 부르키나파소, 토고와 국경을 마주하고 있다. 국토 면적은 238,533 km²로 한반도의 약 1.1배 크기이며, 열대기후 에 속한다. 건기는 3~4월, 우기는 9~10월이다(CIA, 2019).

가나는 쿠푸어(Kufur) 전 대통령이 2007~2008년 아프리카 연합(African Union) 의장, 마하마(Mahama) 전 대통령이 2014~2015년 서아프리카 경제공동체(Economic Community of West African States, ECOWAS)의 의장을 역임하는 등 나 이지리아와 함께 서아프리카에서 경제적, 정치적으로 중요한 위치를 차지하고 있다. 2020년 현재 정부는 경제 부흥과 사회 복지를 중심으로 하는 ‘가나를 전진하게 하는 변화(A Change to Move Ghana Forward)’를 기조로 안정성 회복, 세금 감소, 금리 인하, 민간 주도의 두 자릿수 경제성장을 주요 국정 목 표로 설정하여 정책을 추진 중에 있다(KOTRA, 2019). 또한 우리나라는 가나에 대한 전략적 중점 분야로 지역개발(농업), 보 건, 교육, 에너지를 선정하여 지원하고 있으며, 이 중 지역개발 분야는 ‘농민협동조합 지원을 통한 농업생산성 증가, 농가 소득 증대와 지역사회의 자조적 발전 지원’, ‘벼 재배 기술 및 기타 농축산물 저장·가공·포장·유통 등 농업 기반 산업의 발전 지원’ 을 목표로 하고 있다(Office for Government Policy Coordination of Prime Minister’s Secretariat, 2016).

본 연구는 문헌연구를 통해 SDGs 2번 목표인 식량안보와 영양개선을 위한 농업의 전반적인 현황과 국제사회의 가나에 대한 농업분야의 지원 동향을 파악한다. 현지조사를 통해 주 식 작물로 수요가 점점 증가하고 있는 쌀의 가치사슬의 단계 별 문제점을 분석하였으며, 향후 가나에 대한 농업분야 개발 협력의 지원방향 설정에 기여할 것을 목표로 한다.

선행 연구 및 가나의 농업 현황 분석

1. 가나와 관련한 선행 연구

Zereyesus(2017)의 연구에 따르면, 가나는 새천년개발목표 (Millennium Development Goals: MDGs) 중 하나인 ‘2015 년까지 기아로 고통받는 인구를 절반 이하로 감소한다’는 목 표를 달성하여 최빈국에서 벗어나 중저소득국(Lower Middle Income Country: LMIC)으로 진입하는데 성공하였다. 그러나 전 세계적으로 도시화가 급속하게 진행 중인 현상은 가나도 예외는 아니어서 농촌 지역 생계 변화의 주요 원인이 되기도 한다. 가나의 농촌 지역 생계 및 빈곤 양상에 대해 조사한 결 과에 따르면, 도시와 가까운 농촌 가구일수록 1차적인 고용형 태가 농업에서 비농업으로 변하는 것을 확인할 수 있다(Diao et al., 2019).

농업은 경제 분야에 속해 있어 개발협력에서는 주로 농가의 소득증대, 국가 경제발전에 기여하는 것을 우선적인 목표로 하 지만, 국가, 지역, 마을의 인구구조의 변화, 문화와 역사 등 사 회문화적 관점에서 농업 분야 개발협력 사업의 의미와 성과에 대한 고려가 필요하다. 도시화 문제 역시 이러한 관점에서 다 루어져야 하며, 감소하는 농촌 인구, 농지 면적대비 높은 생산 성을 보이는 기술 지원과 제도 개선이 필요하다.

Jupp & Barnett(2018)은 가나 북부지방에서 수행된 통합적 농촌개발 프로그램의 실패요인을 분석하였는데, 사업의 설계 당시에 공여자가 지역의 문화와 지역주민의 수요를 반영하지 못했기 때문에 결과적으로 주민 행동의 변화를 유도하지 못했 음을 영향평가를 통해 밝혀내고 있다. 즉, 공여국이 기획하여 지원하는 사업은 지속성과 확장성 측면에서 한계를 지니며, 수 원국의 수요를 기반으로 설계되어야 하고, 이를 위해 수원국 이 스스로 목표로 세운 국가의 발전 정책과 개발 전략이 우선 시되어야 하며, 공여국은 그 목표를 달성하기 위한 수단으로 지원해야 한다.

Kim & Yi(2014)는 사하라 이남 아프리카에 대한 국제사회 의 원조 성공 사례로 꼽히는 가나의 사례를 정치·경제적인 관 점에서 분석하였다. 워싱턴 컨센서스에 기반한 시장 경제의 구 조조정은 가나에 외채 문제를 야기하여 원조 의존도를 심화시 키는 결과를 가져왔다. 공여국들의 내정 간섭, 신자유주의 도 입에 따른 국가의 구조 조정으로 인해 정치 불안정이 심화되 었으며, 결과적으로 가나의 정치 개혁을 늦추는 부정적인 영 향을 미쳤다고 주장한다.

Webber & Labaste(2010)는 아프리카 농업의 경쟁력 증진을 위한 가치사슬의 개념과 적용 방안에 관한 연구에서 가나의 파인애플 산업을 분석하였다. 수직계열화를 통해 시장 주도의 지원방식이 필요함을 민간기업과 협력사업의 사례연구를 통해 제시하고 있다. Heinrich & Melina(2012)는 독일국제협력공사 (German Corporation for International Cooperation, GIZ)가 추진한 베냉, 부르키나파소, 코트디부아르, 가나, 모잠비크 등 아프리카 5개국 대상의 캐슈너트 가치사슬 확대 사업사례에 대한 연구를 수행했다. 사업요소로 캐슈너트 생산 및 공정과 관련한 기업에 대한 기술훈련 지원, 소농과 생산자 간 연계 강화, 기업의 금융 지원 서비스 확대, 데이터 시스템 구축 등 이 투입되었다.

한편, Park et al.(2018)은 아프리카의 지속가능한 농업발전 을 위해 가치사슬 활용을 통한 포괄적 차원의 접근이 필요하 다는 인식하에 농업의 가치사슬에서 나타나는 문제점을 단계 별로 분석하였다. 특히 이 연구는 여러 반론에도 불구하고 우 리나라의 농업 발전과정이 아프리카의 초기 조건과 유사함을 전제로, 우리나라 발전 과정에서 축적한 여러 농정경험을 바 탕으로 아프리카에 공유할 수 있는 정책을 제안하고 있다. 국 내외 아프리카 농업전문가들을 대상으로 계층화분석법(Analytic Hierarchy Process: AHP) 등을 통해 농정경험의 우선순위를 도출하였다. 그 결과 금융기능을 포함한 종합농협, 농기자재 정책, 가공 및 품질관리 정책 등의 순으로 나타났으며 도매시 장정책과 거시농업정책 등은 우선순위가 떨어지는 것으로 나 타났다.

Ansah & Cho(2014)는 민간부문은 다양한 농민의 요구에 부응하기 어렵기 때문에 농촌지도(extension)가 농업기술 시스 템의 촉진자로써 역할이 더욱 확대될 것으로 전망했다. Kang et al.(2014)은 가나에서 옥수수 다음으로 중요한 작물인 쌀의 자급율을 높이기 위한 방안으로써 종자 체계의 구축에 대한 연구를 수행했다. 등록되지 않은 품종을 재배하고 있는 것을 가장 큰 문제점으로 제시하였으며, 자국내 품종 개발의 역량 부족, 연구 개발 예산 부족, 연구기관 경영 역량 부족, 인증 품 종/개량 품종에 대한 인식과 신뢰 부족 등을 문제점으로 들고 있다. Kugbadzor et al.(2017)는 농업 생산량, 투입요소에 대한 자료를 바탕으로 가나의 비료 보조금 정책(Fertilizer subsidy program, FSP)의 효과를 지리적 가중회귀 모형을 이용해 군 (district) 단위 수준에서 분석하였다. FSP 도입 이후 생산성이 전 반적으로 개선되었으며 향후 ODA 지원 시 농업 지도의 지원 대 상지역 선정에 근거자료로 활용될 수 있음을 제언하고 있다.

2. 가나의 농업 현황 분석

가. 일반 현황

가나의 인구는 2017년 기준 2,900만 명, 인구 성장률은 2.16%로, 세계에서 40번째로 높은 성장률을 보이고 있다. 전 체 인구 중 29세 이하 비중이 66%로 비교적 젊은 국가에 속 하며, 하루 3.1달러 미만의 빈곤인구도 2010~2017년 사이 31.3%에서 25.7%로 감소했다. 5세 이하 아동 사망률은 2011 년 천 명당 68.9명에서 2017년 49.3명으로 감소했으며, 농촌 지역 전기접근성도 2011년 42%에서 65.3%로 증가, 안전한 식수, 위생시설 접근성 등의 전반적인 사회지표가 개선되고 있 다(Table 1).

지속가능개발목표(SDGs) 2번의 식량안보는 식량의 가용성 (availability), 접근성(accessibility), 안정성(stability), 활용성 (utilisation) 등으로 측정이 되는데, 이 중 식량자원 획득을 위 해 개인이나 국가가 식량자원에 얼마나 쉽게 접근할 수 있는 가를 의미하는 식량 접근성 측정지표에 총 도로 포장률, 도로 및 철도 밀도 등이 포함된다(Lee, 2015). 가나의 총 도로망의 길이는 총 109,515 km이며, 포장된 도로는 13,787 km로 전체 도로 중 12.5%에 그치고 있다(CIA, 2019). 도로, 에너지 등 의 인프라가 개선되면 농업 관련 지표, 농촌 지역 삶의 질 개 선 관련 지표 등에 긍정적인 영향을 미칠 수 있어, 국제사회 의 개발 계획과 가나 국가 지원 정책을 면밀히 검토하여 향후 우리나라의 ODA 사업 대상지 선정에 효과적으로 활용할 수 있다.

가나의 도시인구는 2013년을 기점으로 농촌지역보다 많아 지기 시작하였으며, 서아프리카지역 인근 국가 비교할 때 전 반적으로 도시화율이 높지는 않지만 성장률은 높은 편이다 (Table 2). 이는 증가하는 도시인구에 식량을 공급하기 위한 대비책이 필요함을 의미한다.

World Bank(2019)의 ^『Doing Business 보고서(2019)_』에 따르면 가나는 전 세계 190개 국가 중 114위이나, 서아프리카 국가 중에서는 가장 양호한 기업 경영 여건을 보이고 있다. 주요 수출대상국은 인도, 스위스, 중국, 남아프리카공화국, 아 랍에미리트이며, 중국, 미국, 터키, 영국, 스페인이 주요 수입 국이다. 2018년을 기준으로 서비스업은 국가총생산에서 46.3% 를 차지하고 있으며, 제조업 34%, 농업 19.7%로 뒤를 잇고 있다. 반면, 고용비율은 서비스업 48.5%, 농업 30.4%, 제조업 21.8% 순으로 나타나 농업분야의 노동 생산성이 여전히 낮은 것으로 나타났다(Table 3).

나. 농업 용지

가나의 국토 전체 면적 중 20%에 해당하는 470만 ha가 농 지로 사용할 수 있는 토지이나 관개되고 있는 농경지는 36,000 ha에 그치고 있으며, 목초지가 830만 ha, 산림이 936 만 ha이다(FAO, 2019). 가나의 1인당 경작가능 농지면적은 1960년 초반 0.25 ha에서 2016년 기준 1인당 0.17 ha로 감 소 추세에 있다(Table 4). 국제개발협력 분야에서는 본인 소유 의 토지가 없거나 극히 적은 규모만 가진 소농(small farmers) 을 주요 수혜대상자로 설정하는데, 가나의 경우 1인당 농지 면 적이 0.17 ha에 불과하다.

다. 주요 농작물 생산 현황

표 5는 가나의 주요 농작물별 생산 면적의 변화추이를 나타 낸다. 가나의 농업은 코코아와 코코아가 아닌 농작물로 구분 될 만큼 농업뿐만 아니라 국가 전체의 경제에 코코아가 차지 하는 의미가 크다. 코코아는 2017년 기준 169만 ha로 가장 넓은 면적에서 생산되고 있으며, 다음으로 주식인 카사바, 쌀, 수수가 뒤를 잇고 있다. 쌀 재배면적은 2010년 이후 지속적으 로 확대되어 2017년에는 2010년 대비 142% 증가한 것으로 나타났다.

가나의 농업 정책 및 국제사회의 지원 동향 분석

1. 가나의 국가 경제 및 농업분야 발전 정책

가. 가나 국가 동반성장 개발 계획

가나 정부는 2020년까지 중소득국으로 진입을 목표로, 균형 적인 경제구조의 형성, 생활수준의 향상을 위해 ‘Ghana Vision 2020’을 수립하고, 국가 동반성장 개발 계획 ‘Ghana Shared Growth and Development Agenda(GSGDA) II’를 시 행 중에 있다(National Development Planning Commission, 2015). 7대 핵심 분야로 ① 지속가능한 거시경제 안정화, ② 민간부문 경쟁력 강화, ③ 농업현대화 가속화 및 천연자원 관 리, ④ 석유 및 가스 개발, ⑤ 인프라 및 주거, ⑥ 인적 개발, 생산성 및 고용, ⑦ 투명하고 책임 있는 거버넌스를 선정했다. GSGDA II의 총 예산은 16,262.93백만 달러이며, 인프라 및 거주지 개발(44.47%), 인적 자원, 고용 및 생산성 증진 (22.41%), 투명성 및 책임있는 거버넌스 개발(16.13%) 부문에 집중되고 있으며, 석유 및 가스 개발(9.87%), 농업 현대화 및 자연자원 관리(3.35%) 등에 예산이 지원되고 있다(Table 6).

나. 가 나 중기 경 제 사회개발 정 책

가나의 ‘가나 중기경제사회개발정책(The Coordinated Programme of Economic and Social Development Policy: CPSEDP 2017~2024)’은 2024년까지의 국가 사회·경제적 정책 비전을 제시하고 1) 소득증대, 2) 사회 안전망 확충, 3) 자연 환경 보호, 4) 안정적인 통합정부 운영 등을 정책 목표로 추진 한다(The Republic of Ghana, 2017). 특히, 국가경제 발전에 있어 농업의 중요성을 강조하며 ‘농업부문 전환 및 농촌개발’ 전략을 제시하였고, 생산 효율성 증대(우량종자 및 농기구 기 술 향상, 비료, 관개개선, 기계화), 수확 후 관리 개선(저장, 유 통, 가공)을 주요 성과 목표로 설정하였다. 동 전략서는 가나 농 업이 기후변화에 매우 취약하다는 점과 낮은 생산성 및 소득으 로 인한 문제를 제기하면서, 특히 전체 경작 가능한 토지 중 56%만이 실제 농경이 이루어지고 이 중 0.4%만이 관개 시설로 확보되어 있다고 지적하고 있다. 이에 따라 생산량 증대를 위한 관개시설의 개발이 절대적으로 필요하며, 정부는 중장기적으로 농업의 현대화를 위한 마을 공동체 소유 및 소규모 관개시설 보 수 관련 사업을 추진하려는 계획을 세우고 있다.

가나의 농업부문은 식량 작물(코코아 포함), 축산, 수산, 양 식, 산림, 목재 등의 세부 분야로 구분된다. 이러한 분야는 소 농과 산업 및 서비스부문과의 연계가 취약하다. 농업부문의 목 표 중 특히 관개와 관련하여, 기존의 관개 인프라 재건의 필 요성을 강조하고 있으며, 효과적인 활용과 관리·확장을 위한 민간의 참여를 독려하는 정책을 펼치고 있다.

다. 식량 및 일자리 프로그램

‘식량 및 일자리 프로그램(Planting for Food and Jobs 2017~2020)’은 가나 농업 분야의 구조 전환을 목표로 식량 생산 과 고용 창출을 목표로 한다(Ministry of Food and Agriculture, 2017b). 품질이 낮은 종자와 비료의 사용, 낮은 농업기술, 취약 한 시장 연계 등으로 가나 농업에 전반적인 문제가 있는 것 으로 진단하였으며, 이러한 문제 해결을 위해 2020년까지 투 입재 부문에서 24,349개, 수확 후 관리 및 가공에서 200만 개, 마케팅 2만 6천여 개 등 총 460여만 개의 일자리 창출을 목표로 하고 있다. 농업 가치사슬 단계별 주요 목표를 설정하 였으며, 항목별 예산은 종자에 27.5%, 비료 55.8%, 영농 서비 스 8.4%, 마케팅 0.3%, e-농업 0.9% 등의 순으로 주로 투입 재 부문에 집중하고 있다(Table 7).

라. 1군 1공장 프로그램

2017년부터 시행되고 있는 ‘1군 1공장(1 District 1 Factory) 프로그램’은 전략적 경제 분야 성장 지원을 위해 민 간부문 협력을 통한 원재료 생산, 농가공, 섬유 및 의류, 정보 통신, 제약 및 화장품, 폐기물 관리, 유통 및 무역, 관광 및 예술 분야 등에 지원을 목표로 하는 프로그램이다(Ministry of Food and Agriculture, 2017b). 2020년까지 216개 지구 (District)를 대상으로 하며, 농업 분야에서의 목표치는 농민조 합(Farmer-Based Organisation: FBO)을 2017년 10개 조직에 서 2020년 2,000개까지 확대하고, 핵심 참여 농민 5,000명, 직 접 수혜자 150만 명을 목표로 하고 있다(Table 8) (Ministry of Food and Agriculture, 2017b). 가나 정부 차원에서 강력한 리더십으로 추진하고 있는 프로그램으로, 향후 우리나라의 지 원 전략 설정에 있어 중요한 요소로 활용될 수 있다. 1D 1F 프로그램에서는 지역별 중심 도시를 선정하고, 지역별 주요 농 산물을 선정하였다.

마. 원조 너머의 가나

2019년 4월 가나 정부는 ‘스스로 경제를 책임지고, 원조가 필요 없을 정도로 번영하고, 무역과 투자를 통해 국제사회와 교류할 수 있는 변혁적인 국가 건설’을 목표로 하는 ‘원조 너 머의 가나(Ghana Beyond Aid Charter and Strategy)’를 발 표했다. ‘가나 중기경제사회개발정책(CPSEDP)’의 4대 목표(소 득증대, 사회 안전망 확충, 자연환경 보호, 안정적인 통합정부 운영)와 일치하면서, 동시에 SDGs 달성을 위한 분야별 세부 추진 목표와 성과지표를 제시하고 있다.

첫 번째 목표인 ‘부유한 가나 건설’에서는 번영한 사회 구축 을 위한 세부 목표로 빠르게 성장하고 변화하는 경제, 제조업의 부흥, 인적 자본 및 기술 역량 향상, 기반시설 확충, 상품 경쟁 력 강화 등을 목표로 한다. 두 번째로 제시한 ‘포용적인 가나’ 에서는 모든 가나인들에 대한 기회 제공을 목표로 빈곤과 불평 등 감소, 공식부문 고용 증가, 양질의 교육의 균등한 제공, 보건 서비스 접근성 증대, 주택 보급, 성평등 등을 목표로 한다. 세 번째로는, 환경적으로 지속가능한 가나를 만들기 위해 물과 쓰 레기, 배수 처리 시설 등의 인프라 개선, 공원 및 공공 녹지 확 충, 재생에너지 등에 지원을 목표로 한다. 넷째, 자율적인 가나 에서는 국가의 민주주의 지수 순위 상승과 부패척결, 공공 서비 스 질 향상을 목표로 하며, 다섯째, 회복력 있는 가나에서는 재 정 적자 및 외채 비율 감소, 자국 소유의 기업 증대 등을 목표 로 한다(The Republic of Ghana, 2019).

2. 국제사회의 농업분야 지원 현황

가. 가나 ODA 지원 현황

가나가 국제사회로부터 지원받은 ODA의 총액(2018년 기준) 은 11억 9,200만 달러였으며, 이 중 농림수산 분야에 1억 6천 1백만 달러가 지원되어, 총 지원액의 13.6%를 차지하였다 (Table 9). 농업 세부 지원 분야는 주로 농업정책 및 행정관리 에 지원되고 있으며, 농업개발, 농업 관련 기자재, 경제작물· 수출작물, 비정규 농업훈련 분야로 확대지원되고 있다(Table 10).

나. 우리나라의 가나 ODA 지원 현황

가나는 우리나라의 중점협력국 중 하나이며, 2020년 지원 예산 총 300.35억원 중 중점분야(교육, 보건, 지역개발)에 전체 예산의 97.8%인 293.77억 원이 집행될 예정이다. 이 중 지역 개발은 39.25억 원으로, 한국국제협력단(KOICA)의 ‘가나 농민 협동조합 역량강화사업’, ‘가나 관개지구 개선 및 물관리 역량 강화 사업’, ‘가나 센트럴주 쌀가치사슬 체계 향상 사업’ 등이 주요 프로젝트이다. Table 11은 우리나라가 2010~2019년에 걸 쳐 가나에 지원한 농업분야의 ODA 프로젝트이다. 가나에 대 한 지원 초기에는 관개수로 개발 등 인프라 위주의 지원이 대 부분이었으나, 최근에는 농민협동조합, 가치사슬 확대 등 지속 가능한 농업발전을 위한 방향으로 지원되고 있는 추세이다.

다. 주요 공여기관별 가나 지원 전략 및 목표

Table 12는 주요 공여기관의 전략목표와 이행 방안을 설명 한다. USAID는 2009년부터 시작된 농업부문 이니셔티브인 Feed the Future를 바탕으로 농업주도의 경제성장, 여성과 아 동 등 취약계층의 영양 개선을 목표로 지원하고 있다 (USAID, 2013). KOICA는 ‘모두를 위한 안정, 화합, 번영, 포괄적 국가 건설 지원’이라는 중점 전략 목표하에 △ 농업생 산성 및 농가소득 증대를 위한 협동조합 조직 지원 △ 쌀 생 산 기술 및 저장 관리에 중점을 둔 농산업 개발 지원 등 농 업현대화와 포괄적 농업·농촌개발에 초점을 두어 지원하고 있 다. 아프리카농업개발연맹(Alliance for a Green Revolution in Africa, AGRA)은 가나의 포괄적 농업변화 지원 및 촉진, 독일(GIZ)은 가치사슬 접근 지원을 통한 농촌의 소득 향상 및 소농의 역량 강화(GIZ, 2018), 아프리카개발은행(AfDB)은 기 후변화 및 성평등을 고려하면서 불평등 완화와 일자리 창출을 목표로 지원을 이어가고 있다(AfDB, 2018).

Joo et al.(2012)과 Lee et al.(2015)에서 연구된 바와 같이, 우리나라는 주로 ‘농업생산기반’, ‘식량작물 생산성 향상’ 등 우리나라가 가진 비교우위부문에 대한 지원을 통해 원조의 효 과성을 증대시킬 수 있는 방안을 고려해왔다. 최빈곤 인구의 89%가 거주하고 있는 농업·농촌 분야의 식량안보 확보 및 빈 곤지수 개선을 우선 목표로 설정하여 지원해왔으며, 전쟁이후 빈곤극복을 위해 개발한 ‘통일벼’와 같은 농업기술 연구개발 (R&D)을 통해 종자의 개발과 보급의 중요성을 인식하였으며 이것이 우리나라 농업 ODA의 주요 전략방향으로 이어지게 되었다.

본 연구에서는 가나 국민의 주식으로써 쌀의 소비가 증가하 고 있으며, 국가 정책적으로도 산업화의 의지가 높은 점, 우리 나라의 기술적 역량이 뛰어난 점, 한국형 ODA의 주요 지원 분야인 점 등을 근거로 하여 분석의 대상을 쌀로 선정하고, 가나의 쌀 가치사슬을 분석하였다. 분석방법은 FAO, WB, OECD 등의 통계자료 (On-line Data), 가나 정부 정책문서 등 의 문헌분석(Office for Government Policy Coordination of Prime Minister's Secretariat, 2016;2020)과 더불어 가나 식 품농업부(MOFA), 아프리카개발은행(AfDB), 아프리카녹색혁 명동맹(AGRA), 독일원조기관(GIZ) 가나사무소 등을 방문하여 담당자와 면담을 통해 수행되었다.

가나의 쌀 가치사슬 분석

1. 가나의 쌀 생산 현황

가나의 쌀 생산 농가는 254,987가구이며, 재배면적은 약 258,587 ha로(2017년 기준), Northern, Upper East, Western, Brong-Ahafo 및 Volta 지역을 포함한 사바나 지역 및 해안지 역에서 주로 생산된다. 저지대 천수답 농지가 78%를 차지하 고 있으며, 낙후된 농업기술, 천수답 의존 농법, 낮은 개량종 자 보급률(16%), 충분하지 못한 비료 시비 및 높은 투입재 비 용으로 생산성이 낮은 상황이다. 또한, 권장 시비량 50 kg/ha 보다 낮은 18 kg/ha의 비료 사용, 영농 서비스 전문인력 부족, 낙후된 수자원 관리기술, 낮은 기계화율, 부족한 저장시설, 높 은 수확 후 손실율, 낮은 신용(재정) 서비스 접근성, 시장 접 근성의 불확실성 및 아시아 지역으로부터의 수입 증가 등이 문제점으로 분석되었다(Adongo, 2019).

OECD에 따르면 가나의 쌀 수입량은 지속적으로 증가하고 있으나(Table 13), 소비가 급속하게 증가하고 있어 태국과 베 트남 등의 아시아 국가에서 쌀을 수입하고 있으며, 15만 톤의 쌀이 코트디부아르 국경을 통해 밀수입되고 있는 것으로 나타 났다(Dogbe et al., 2016).

가나 통계정보국 2017년 조사에 따르면 가나는 2011년부터 2017까지 쌀과 수수를 제외한 모든 주요 작물에서 식량 자급 이 가능한 것으로 나타났다(Table 14). 카사바, 얌 및 플렌테 인 등의 작물은 재배 기술 및 종자개량과 같은 농업기술의 발 전으로 생산량에서 상당한 증가세가 나타났으나 쌀은 부족분 이 지속적으로 발생하고 있다. 가나의 1인당 쌀 소비량은 2017년 39 kg에서 2018년 63 kg으로 급격히 늘어날 것으로 예측되었다(Dogbe et al, 2016).

가나의 쌀 생산성은 다른 곡물에 비해 높은 편이다(Table 15). 쌀의 생산성은 대두보다 2.5배, 옥수수 대비 2배 높으며, kg당 생산 비용은 대두 및 옥수수에 비해 낮고 수익성은 높다. 농민의 소득과 직결되는 쌀의 ha당 수입은 대두 251달러, 옥수 수 176달러보다 높은 323달러로 다른 곡물에 비해 농민의 소 득 향상에 도움을 줄 것으로 기대되는 작물이다.

2. 가나 쌀 가치사슬 단계별 이해관계자 및 문제점 분석

가나의 농업담당 중앙부처는 식품농업부(Ministry of Food and Agriculture, MOFA)로 7개의 국(Directorate)을 두고 있 으며, 직원 수는 1,675명, 국가 총 예산 중 농업예산 비중은 0.94%(2016년 기준)이다. 농업기술보급국은 정부연구기관에서 개발한 영농기술 훈련 교재를 바탕으로 주·군의 농업기술 지 도를 담당한다. 농업기술보급 서비스는 지방정부 담당이며, 중 앙부처는 교재 개발과 보급을 담당한다. 식품농업부가 추진 중 인 ‘Planting for food and jobs (2017~2021)’ 캠페인은 2~3 에이커 이상의 농가에 대한 종자 보급, 비료 공급, 마케팅 강 화, 영농지도 서비스 확장, 디지털 시스템 활용 등 5개 중점영 역 지원을 목표로 한다. MOFA는 국가쌀협력위원회(National Rice Coordination Committee)의 운영을 통해 가나 쌀 산업 의 가치사슬 개선을 위한 논의를 국제사회와 함께 하고 있으 며, 우리나라도 공여국의 자격으로 참여하고 있다.

관개개발청(Ghana Irrigation Development Authority, GIDA)은 관개 인프라 및 기타 농업용수 관리 기술 등을 제공 하는 정부기관으로, 국가 관개개발계획 수립, 관개 농업을 위 한 수자원 개발, 농민지도기관과의 협업을 통한 효율적인 관 개농지 활용 프로그램을 수행하고 있으며, 개발지역의 토양과 수자원 보호를 위한 토지 사용 계획수립 및 관개지역 주민의 건강과 안전을 위한 지원을 주요 과업으로 한다.

Figure 1은 가나 쌀의 가치사슬 단계별 이해관계자를 나타 낸다. 종자, 비료, 농기계 등은 투입재 공급업자를 통해 판매 된다. 생산 기술 보급을 위한 지도 서비스는 공식적으로 정부 조직 담당이지만, 투입재 공급업자가 농민을 대상으로 서비스 를 제공하는 것이 현실이다. 가나의 농민은 평균 토지 소유 면적이 1 ha 미만인 소농이 대부분이며, 일부 마을단위의 수 집상을 통해서도 판매하지만 주로 선도 농가를 통해 쌀을 판 매한다. 전체 농민의 약 12%가량을 차지하는 선도 농가와 상 업농(15~100 ha의 토지 소유)이 판매한 쌀은 수집상을 거쳐 도매, 가공, 소매, 소비자에 이르게 된다. 그러나 가나 쌀 산업 에서는 이러한 가치사슬 간의 연계가 부실하며, 이를 개선하 기 위해 종자 보급부터 마케팅, 가격의 연계성을 고려해야 한 다. 판매는 농민이 가공업자에게 판매하는 단계와 가공된 쌀 을 도·소매업자에게 판매하는 과정으로 구분할 수 있는데, 현 재의 가치사슬 단계는 비효율적으로 연계되어 쌀 경쟁력이 취 약한 것으로 조사되었다. 수입쌀에 대한 관세는 약 20%로 가 나 쌀의 가격 경쟁력이 충분하나, 생산, 가공, 운송부문의 효 율이 낮아 높은 비용이 발생하고 있다(Adongo, 2019). 탈곡기, 저장·건조시설이 낙후되어 있거나 부족한 상황이지만, 2018년 가나 공공사업위원회에서는 전기료를 감면하기로 하여 쌀 산 업 경쟁력 강화에 도움이 될 것으로 예상된다(Table 16).

결론 및 개발협력에의 시사점

본 연구는 국제기구, 해외공여기관 등 국제사회의 가나 지 원 전략, 가치사슬별 지원 현황, 대상 작물 등의 매트릭스 분 석과 우리나라의 기술적·경험적 비교우위를 반영하여 가나의 식량안보 제고 방안을 도출하는 것을 목적으로 했다. 가나는 농업부문의 높은 성장 잠재력에도 불구하고 주요 식량작물 및 주식인 옥수수와 쌀의 상당량을 수입에 의지하고 있으며, 농 업부문에 대한 정부 지원도 코코아, 팜오일과 같은 환금작물 에 편중되어 있다. 최근 들어 코코아 가격의 등락이 계속되는 등의 외부 환경요인의 영향이 커지고 있어 재배 작물을 다양 화하고, 수입을 대체하며, 식량안보 확보 하기 위한 방안으로 써 식량작물 생산이 중요하다. 또한, 우리나라가 가진 개발협 력 분야의 경험과 기술적인 비교 우위 분야 등을 고려할 때, 지원 대상 작물을 쌀로 선정하였다.

정치적 안정을 바탕으로 국제사회의 다양한 지원 노력이 이 어져, 가나는 서아프리카의 경제중심국가로 발전을 거듭하고 있다. 가나의 중기경제사회개발정책(CPSEDP)에서는 국가경제 발전에 있어 농업의 역할이 중요함을 강조하며 우량 종자 및 관개 개선, 기계화를 통한 생산 효율성 증대, 저장-유통-가공 역량 강화를 통한 수확 후 관리 개선을 주요 성과목표로 설정 하였다. 또한 ‘1군 1공장(1 District 1 Factory) 프로그램’을 통해 21개 지구에서 2020년까지 2,000개의 FBO를 육성하여 약 5,000명에 직접 지원하고, 간접 수혜자는 150만 명을 목표로 역량 강화 프로그램을 진행한다. 또한 가나는 원조에 의존하지 않고 스스로 경제를 책임지고 원조가 필요 없을 정도로 번영하 며, 무역과 투자를 통해 국제사회와 교류할 수 있는 국가 건설 을 목표로 하는 ‘원조 너머의 가나’ 전략을 수립하였다.

이에 본 연구에서는 가나의 국가발전 전략 및 농업부문 개 발 전략, 국제사회의 지원 전략과 주요 사업, 우리나라의 중점 협력 전략 및 사업 사례 등을 검토하고, 가나의 전문가와 공 동 조사 및 연구용역을 통해 가나의 쌀 가치사슬 확대를 위한 방안과 개발협력에 대한 시사점을 도출하였다. 이를 통해 주 요 지원 대상 작물로 쌀을 선정하였다. 가나의 쌀 소비는 지 속적으로 증가하고 있으나, 생산량이 수요를 충족시키지 못하 고 있다. 이는 종자의 낮은 품질, 부실한 종자 보급 체계, 관 개 인프라의 미비 등 생산 단계에서의 자원이 부족한 점, 건 조 및 저장 시설 부족, 열악한 가공 능력, 마케팅, 브랜드화 등의 비즈니스 역량 부족 등 가치사슬 전반에 걸친 역량 부족 이 주요원인으로 진단되었고, 이를 해결하기 위해 전략과 추 진 과제가 도출되었다.

한편, 국제사회는 가나의 농업 정책 및 제도 개선, 식량안보, 인프라 지원을 통한 도시와 농촌의 통합과 교류 등 포괄적인 경제성장을 강화하기 위해 노력하고 있다. 독일은 빈곤층을 대 상으로 경쟁력 있는 농업 가치사슬 소득 창출 비즈니스 모델 구축을 목표로 소농의 역량강화, 농산업 개발을 위한 민간부 문 역할 강화에 중점을 두고 지원하고 있다. 미국은 식량안보 와 영양개선을 목표로 하는 농업부문 이니셔티브인 Feed the Future를 통해 여성과 아동 대상 영양 개선 사업을 추진하고 있다. 아프리카녹색혁명동맹(Allaince for a Green Revolution in Afrifca, AGRA)은 가나의 포괄적인 농업 전환 지원을 위 해 농업 분야 정책과 전략개선을 주로 지원하고 있다. 아프리 카개발은행(AfDB)은 기후변화와 성평등을 고려하고, 국가의 거시경제적 취약성, 불평등 감소, 일자리 창출을 위해 가나의 산업화와 민간부문 개발을 지원하고 있다(Table 17).

OECD 개발원조위원회(DAC) 회원국의 원조 규모는 2006~2016년간 30% 증가했으나, 내용면에서 수원국에 직접 지원되는 예산은 2006년 58%에서 2016년 47%로 감소했다. 이는 인도적 지원과 자국 내 난민 비용이 증가했기 때문으로 분석된다(OECD, 2018). 개발협력에 투입되는 재원에 대한 논 의가 지속되는 가운데, 민간 재원의 동원, GNI 대비 0.7% 분 담을 요구하는 ODA 공약의 이행, 빈곤과 불평등 감소 등 제 한된 재원의 전략적 분배 요구가 국내외적으로 높아지고 있 다. 이를 위해 우리나라는 중점협력국을 선정하고, 국가별 중 점협력 전략(CPS)을 수립하여 지원해왔다.

중점협력국 중 하나인 가나는 2020년에 완료되는 2기 CPS 에서 지역개발을 중점 지원 분야 중 하나로 선정하고, ‘농민 협동조합 지원을 통한 농업 생산성 증가, 농가 소득 증대와 지역사회의 자조적 발전 지원’, ‘ 벼 재배 기술 및 기타 농축 산물 저장·가공·포장·유통 등 농업기반 산업의 발전 지원’을 목표로 지원해왔다. 이를 이행한 ODA 사업으로는 KOICA의 ‘가나 센트럴 주 쌀 가치사슬 체계 향상 사업’, ‘가나 농민협 동조합 역량 강화 사업’ 등이 있다. 농식품부에서는 ‘가나 아 쿠마단 농촌개발 및 채소단지 관개 사업’, ‘가나 농업관개 설 치 지원’ 등의 사업을, 해양수산부에서는 ‘연안 개방도상국 수 산 인프라 지원 사업’을 추진 중에 있다.

농촌진흥청에서는 KOPIA 센터를 운영하고 있으며, ‘한-아 프리카 농식품 기술협력 협의체(KAFACI)’를 통해 농업기술의 공동 연구를 수행하고 있다. 민간부문에서는 전력, 에너지, ICT 등의 업체가 진출해있으며, 농식품 분야에서는 주로 수산 관련 기업이 진출해있다. 가나는 서아프리카지역에서 비즈니 스 환경이 가장 좋은 국가이지만, 우리나라에는 여전히 생소 한 지역으로 아프리카에 기업이 진출하기 위해 공공부문의 지 원이 필요하다.

이와 같이 다소간 포괄적이고 장기적인 관점에서 전략을 이 행하기 위한 다양한 수단이 필요하다. 농업 분야의 프로젝트 는 기술협력을 기반으로 하여 농민과 농업지도사에 대한 교육 ·훈련, 농업기술 전문가 파견, 농업 정책 및 기술 자문, 조사· 연구, R&D, 기업과의 협력(CSR, CSV), 시민사회와 협력, 봉 사단 파견 등의 활동을 포함한 프로젝트를 구성할 수 있다. FAO, WFP, IFAD 등 농업 분야에 특화된 국제기구, WB, AfDB 등의 금융기관들과 함께 각 기관이 가진 전문성을 살리 고 개발효과성 증진을 위해 양자성 다자(Multi-bi) 사업의 형 태로 지원이 가능하다. 또한 유상과 무상 원조 간의 협력을 통해 국가, 지역에 집중함으로써 원조효과성 제고와 지속가능 한 지원을 위해 통합적인 참여 방안이 모색되어야 한다. 사업 의 참여기관으로 농업 분야에서는 KOICA, EDCF뿐만 아니라 농림축산식품부, 농촌진흥청, 산림청, 한국농촌경제연구원, 한 국농어촌공사, 농협 등의 농업 분야 전문부처·기관이 있으며, 해외농업개발협회, aT센터, KOTRA를 통해 농식품 기업의 해 외진출을 지원받을 수 있다. 이와 같이, 농업 정책과 농업기술 을 아우르는 전문성을 지닌 농업 관련 유관기관들과의 협력과 더불어 FAO, IFAD, WFP와 같은 농업 분야에 특화된 국제 기구와의 협력을 통해 가나에 대한 지원을 폭넓고 다양하게 구성해나아가야 한다.

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