서 론

우리나라 공적개발원조(Official Development Assistance: ODA)의 규모는 2020년 현재 3조 4,268억 원이다. 전체 경제 개발협력기구/개발원조위원회(Organization for Economic Cooperation and Development/Development Assistance Committed: OECD/DAC) 회원국 29개국 가운데 가운데인 15위 수준이나 (2017년 총지출 기준), GNI 대비 ODA 규모는 2017년 0.14%로, DAC 평균인 0.31%에 비해 많이 낮다(EDCF Cooperation Group of Korea Exim Bank, 2020;Ministries concerned, 2020). 그럼에도 불구하고 DAC 회원국이 된 지난 10여 년 동 안 우리나라의 전체 ODA 예산은 빠르게 늘어나 2010년 1조 3,411억 원에서 2018년 3조 원을 돌파한 뒤 2020년에는 2010 년의 2.56배가 되었다(Ministries concerned, 2020).

이렇게 우리나라 ODA 예산 규모가 확대되는 한편으로 농림 수산 분야를 대상으로 한 ODA는 전체의 8~10% 정도를 유지 하면서 절대적 금액도 빠르게 늘었다. 이 분야에서 ODA를 가 장 많이 수행하는 기관은 외교부 산하 국제협력단(Korea International Cooperation Agency: KOICA)이다. 2019년 우리 나라 무상원조사업 예산의 53%를 차지한 KOICA는 지원 총 액 7,560억 원 가운데 11.7%인 884억 원을 농림수산 분야에 지원하였고 프로젝트형 사업 3,325억 원 중에서는 17%인 566 억 원, 개발컨설팅 371억 원 중에서는 6.9%인 25억 5,100만 원을 이 분야에 지원하였다(Korea International Cooperation Agency, 2020).

또다른 농림업 분야 핵심 ODA 기관은 농림축산식품부(농 식품부)이다. 농식품부의 경우 2010년 무상원조 47억 1,800만 원에서 2020년 725억 1,000만 원으로 크게 늘었다. 여기에는 2018년부터 시작된 세계식량계획(World Food Programme: WFP)을 통한 식량원조 460억 원이 양자무상(다자성양자)으로 포함되어 있는 숫자이나, 이를 제외하더라도 10년 사이에 5.6 배로 확대된 것이다(Ministries concerned, 2020).

늘어난 ODA 예산규모에 맞게 농림업 분야 ODA가 개도국 의 농업·농촌개발을 효과적으로 지원하고, 지속가능목표 (Sustainable Development Goals: SDGs)의 달성에 이바지하 려면 협력사업의 발굴과 기획, 집행 등에서 대상국 수요를 반 영하고 공여국인 우리나라의 개발협력 분야에서의 비교우위를 적절하게 활용하여야 한다. 다자성양자를 제외한 양자무상 프 로젝트형 사업만 볼 때 KOICA는 농림업 분야에서 2020년 현재 20개의 사업을 11개국을 대상으로 수행하고 있고, 농식 품부는 7개국 대상으로 14개 사업이 진행 중이다. 이 밖에도, 연수사업, 개발컨설팅 사업, 다자성양자 사업, 국제기구 분담 금, 기타(타당성조사, 사후관리, 평가 등) 여러 형태의 사업들 이 수행되고 있다(Ministries concerned, 2020). 따라서 농식품 부의 사업과 KOICA의 사업을 비교, 검토하면 적어도 프로젝 트형 사업에 대해서는 우리나라 전체의 농림분야 ODA 사업 의 대체적인 모습을 파악할 수 있다.

그런데 KOICA의 농림업 프로젝트형 사업과 농식품부의 프 로젝트형 사업은 부처, 기관의 특성을 반영한 차별화된 사업 이라기보다는 비슷한 목적의 사업이 추진되고 있다는 비판을 받아왔다(가령, Development Alternative PIDA, 2018; Committee for International Development Cooperation, 2018; Kim et al., 2012). 나아가 대상국가나 사업비의 규모 등에서 서로 구별되는 추진전략을 가지고 있지 않아 유사한 내용의 사업으로 중복 지원되거나 대상국에서의 혼란을 야기할 수 있 다는 지적도 있어 왔다. 그럼에도 불구하고 양 부처의 농림업 분야 협력사업에 대한 실증적 비교 분석을 통해 차별성에 대 한 검증은 이루어지지 않았다.

이 글은 우리나라 농림업 ODA 사업의 핵심 부처인 외교부 (KOICA)와 농식품부의 양자무상 프로젝트형 사업들의 목적과 규모, 지원 대상국 등 세부 내용을 비교, 분석함으로써, 양 기 관이 시행하는 농림업 ODA 사업의 특징을 파악하는데 그 목 적이 있다. 프로젝트형 사업은 외교부의 무상원조사업 유형분 류의 하나인데 “개도국의 경제사회 발전에 필요한 특정 시설· 인프라 구축, 기자재 지원 및 이와 관련된 기술전수 등”을 사 업 내용으로 하는 사업을 말한다(Development Cooperation Bureau of Ministry of Foreign Affairs, 2020: 20-21).

이 연구를 통해 필요시 사업간의 연계를 위한 방안을 수립 하거나 부처, 기관의 중장기적 협력전략의 세부 실천 방향을 수립하는데 기초자료를 제공할 수 있을 것으로 기대한다.

농림업 분야 ODA 수행실적과 추진현황

이하에서는 외교부(KOICA)와 농식품부의 농림업 분야 ODA 수행실적과 현황을 살펴본다. 수행실적의 경우 EDCF의 통계보고시스템에 보고된 실적 가운데 2015년부터 가장 최근 연도인 2018년까지 농림업 및 농촌개발로 사업목적 코드(CRS 목적코드 311, 312, 43040)가 부여된 사업들의 통계를 추출하 였다. 각 부처가 수립하여 국제개발협력위원회에 제출한 ^「국 제개발협력 종합시행계획_」에서는 부처별 사업들이 농림업 분 야로 구분되는지를 알 수 없기 때문이다.

사업추진 현황은 2020년 부처별 사업수행 세부 내용이 담 겨 있는 ^「국제개발협력 종합시행계획_」에서 외교부, 농식품 부의 농림업 분야 사업을 추출하여 제시하였다.

연도별, 권역별 수행실적

2015~2018년에 외교부(KOICA)1)는 2,975억 원, 농식품부 624억 원이 농림업, 농촌개발 분야에 지원되었다. KOICA, 농 식품부 모두 프로젝트형 사업은 76% 정도를 차지한다.

권역별로는 농식품부는 아시아(60%), 아프리카(32%), 중남 미(5%) 순이다. KOICA는 아시아 53%, 아프리카 32%, 중남 미 11% 순이다.

사업 추진현황

농식품부

관계부처 합동의^「국제개발협력 종합시행계획_」을 통해 보 면, 2020년 현재 농식품부는 아시아에서 미얀마를 대상으로 농업용 지하수 모니터링시스템 구축과 벼농업서비스센터 운영, 라오스 농기계활용도 제고 지원, 채소재배 기술 향상, 캄보디 아 대상 영농기술전수를 통한 농업생산성 증대 및 영농센터 지 원, 필리핀 대상 적정기술을 활용한 스마트 농업 구축과 국경 검역시스템 구축 등의 주제와 관련된 사업들을 추진 중이다.

중남미에서 볼리비아 씨감자 생산체계 구축 및 생산기술 전 수, 아프리카에서 에티오피아 대상 관개시설 구축, 낙농기술지 원, 농업기술 보급, 곡물가공식품 제조기술 전수, 우간다 대상 낙농기술지원 등의 주제와 관련된 사업들을 추진 중이다.

한국국제협력단

2020년 현재 KOICA는 아시아에서 필리핀 농촌종합개발, 농 기계현대화센터 구축, 스리랑카 대상 농산물 수출입 검역시스 템 개선, 미얀마 대상 농산물 유통 및 도매시장 역량강화, 농 촌지도 역량 강화, 참여적 농촌개발, 라오스 대상 농촌역량강 화, 농촌공동체개발, 네팔 대상 농촌공동체 등과 관련된 사업 들을 수행하고 있다.

아프리카 사업은 농촌개발 시범마을 확산, 농촌개발 역량 강 화 등이 에티오피아를 대상으로, 쌀 가치사슬 향상, 농업협동 조합 역량 강화, 관개지구 및 물관리 역량강화 사업은 가나를 대상으로 수행되고 있다.

파라과이 농촌개발 새마을운동, 볼리비아 관개수로 건설 및 고원지역 농업기계화 지원 사업 등은 KOICA가 중남미에서 수행하는 사업들이다.

프로젝트형 사업의 비교 분석

이하에서는 농식품부와 KOICA의 농림업 분야 프로젝트형 ODA 사업(양자무상, 다자성양자 제외)을 비교 분석한다. 농식 품부 사업에 대한 분석은 농식품부가 프로젝트형 사업을 ‘기 획협력사업’이라는 명칭으로 체계적으로 추진하기 시작한 2010 년 이후의 사업이 대상이다.

농식품부 사업분석에 사용된 자료는 국무조정실의 ODA 공 식 사이트(odakorea.go.kr)에 게시된 ‘연도별 종합시행계획’ 중 ‘부처별 시행계획’이다. 부처별 자료가 제시되지 않은 2014년 이전 자료는 농식품부의 글로벌농림협력협의회 안건 자료와 한국농촌경제연구원 국제농업개발협력센터가 보유한 내부자료 등을 사용하였다. 이들 자료에 의하면 모두 65개의 프로젝트 형 사업이 2010년 이후 현재까지 완료 또는 추진 중이다.

KOICA 사업 자료는 EDCF의 통계보고시스템 DB 및 KOICA가 제공한 자료, 국무조정실 ODA 사이트에 게시된 ‘연 도별 종합시행계획’ 등으로부터 확보하였다. 이로부터 KOICA 가 농업, 임업, 농촌개발 분야에서 수행한 프로젝트형 사업 중 2015~2020년 기간의 사업의 목록을 만들어 이를 분석하였다.

농식품부

사업 대상국 및 권역

2010년 이후 2020년까지 농식품부는 총 1,227억 6,100만원 을 65개의 사업에 지원하였다. 권역별로는 아시아 40개 사업 에 666억 7,600만원, 중동·CIS 2개(우즈베키스탄과 우크라이 나)에 43억 7,600만원, 아프리카 21개에 473억 5,100만원, 중 남미, 오세아니아 각 1개로 41억 2,600만원, 2억 3,200만원 등이다. 아시아 지역이 금액상으로는 전체의 54%, 건수 기준 으로는 62%이다.

국가별 지원액은 아시아에서는 캄보디아(177억 4,700만원), 베트남(120억 5,600만원), 라오스(115억원), 미얀마(113억 2,800만원) 순이며, 신남방 대상 국가에 해당하는 필리핀과 인 도네시아에 지원된 금액은 각 59억 8,700만원, 25억 600만원 을 기록하였다. 건수 기준으로는 베트남(8개), 캄보디아(7개), 미얀마(6개), 라오스(5개), 몽골(5개), 필리핀(4개) 순이다. 아시 아 지역에서는 신남방 국가 중 CLMV (캄보디아, 라오스, 미 얀마, 베트남) 국가를 위주로 사업이 추진된 것을 알 수 있다. 건수로 볼 때 동남아시아권 국가가 33개 사업으로 전체의 절 반을 넘는다. 신북방 대상 국가에서는 몽골에 지원된 금액이 45억 7,100만원으로 가장 많았으며, 그 밖에 우즈베키스탄(40 억 7,600만원)과 우크라이나(3억원)에서 프로젝트형 사업이 추 진되었다.

아프리카는 전체 사업수의 32%인데 21개 사업 중 에티오피 아에 7개, 모잠비크 및 가나에 각 3개, 르완다, 우간다, 카메 룬에 각 2개의 사업이 추진되었다. 에티오피아에 지원된 사업 비는 총 152억 6,400만원으로 아프리카 전체 지원액의 32%를 차지하였다. 다음으로 모잠비크(67억 4,400만원), 가나(67억 4,100만원), 르완다(60억 2,500만원) 순이다.

중남미는 볼리비아 1개이다(‘볼리비아 씨감자 생산체계 구 축 및 생산기술 전수사업’). 오세아니아에는 2010~2011년 1회 성으로 파푸아뉴기니 대상 사업(‘파푸아뉴기니 농촌개발을 위 한 생태마을 조성지원’)이 추진되었다.

사업 대상국가가 속한 권역을 연도별로 나누어서 추세를 살 펴보면, 아시아를 대상으로 한 사업이 50%를 훨씬 넘는 가운 데 아프리카 국가 대상 사업이 아시아권보다는 적지만, 분석 기간 중 연평균 지원액 기준 38.6%, 건수 기준 34.8%정도를 기록하며 꾸준히 지속되었다. 2018년, 2019년에는 아프리카 사 업수, 지원금액이 일시적으로 아시아 대상 사업을 상회하기도 하였다.

평균 사업비, 사업기간

다음으로는 연도별로 해당 연도에 배정된 예산 총액을 해당 연도에 수행된 사업수로 나누어서 사업당 연간 평균 사업비 추세를 살펴보았다. 그 결과 2010년 2억 원을 약간 넘는 수준 이었던 것이 2020년에는 9억 7,200만원으로 늘어나, 사업이 점차 중대형화하고 있었다.

사업기간을 살펴보기 위해 65개 프로젝트형 사업을 단기 사 업(1~2년), 중기 사업(3~4년), 장기 사업(5년 이상)으로 나누어 살펴 보았다. 절반이 넘는 사업(65개 중 33개)이 중기 사업으 로 수행되고, 1~2년의 단기 사업도 30건으로 매우 많았다. 그 러나 장기 사업은 2건에 불과하였다(Table 8).

사업의 목표

농식품부의 프로젝트형 사업을 사업의 목표(objective, target) 에 따라 분류한 결과는 다음 Table 9와 같다.

분석대상 사업 가운데 5개 이상의 사업 수를 기록한 분야는 농촌종합개발(10개), 벼 가치사슬(10개), 농업기술 교육(7개), 수자원 중 수량 관리(6개) 등이다. 감자 재배와 가공 관련 사 업도 5개를 차지한 점이 특이하다. 축산(5개) 관련 사업도 모 두 합하면 9개로 많은 편이다.

농촌종합개발은 2010년대 초반부터 마을단위에서의 농업기 술 지원을 위한 시범영농, 소규모 농업용수 확보, 농촌도로와 마을 공동시설 등을 지원한 사업이다. 라오스, 미얀마, 캄보디 아, 필리핀, DR콩고, 가나 등에서 수행되었다.

벼 생산성 제고와 가공 등은 벼를 주식으로 하는 동남아시 아 지역 국가와 더불어 최근 재배면적을 늘려가고 있는 카메 룬을 대상으로 사업이 진행되었다.

수자원 관련 사업은 7개로 에티오피아, 라오스 이외에 2020 년도부터는 미얀마, 가나 농업관개시설 설치 사업 등이 추진 되었다.

농업기술 교육 등 역량개발과 관련 시설 지원 사업도 7개로, 특히 모잠비크 대상 사업이 2010~2012년, 2015~2017년, 2018~2023년으로 세 차례 이어지고 있다. 영농기술 교육시설 건축과 시범포 조성 등이 주된 사업내용이며, 에티오피아, 캄 보디아, 몽골 등에서도 사업이 시행되었다.

축산은 사육과 가공, 낙농, 축산질병 관리 등 9개 사업이다. 르완다 사료생산과 축산시설 지원, 몽골의 축산물 가공과 동 물질병 대응 기술 지원, 몽골, 에티오피아, 우간다 등 3개국의 낙농기술 지원, 베트남 국립가축질병진단센터 신축 지원 등의 사업이 진행되었다.

원예분야는 가나, 베트남, 볼리비아, 에티오피아 등을 대상 으로 씨감자 생산과 보급 등 감자와 관련된 사업이 5개에 이 른다. 그 밖에 온실, 스마트팜 등 시설농업 관련 지원이 3건(우 즈베키스탄, 우크라이나, 필리핀)이다.

다음 Table 10은 연도별로 사업목표별 사업수를 살펴본 것 이다. 농촌개발 사업은 초기에 다수 수행되었으나 2017년에 10%였다가 2019년부터는 한 건도 없다. 농업기술 교육, 연구 에 대한 비중은 점차 늘어나 20%에 이르렀다. 벼의 생산, 가 공, 유통 관련 사업은 꾸준히 15% 이상을 차지한다. 수자원 수량 분야는 2019년 이후 감소하였다. 특히 감자 관련 사업이 지속되고 있고, 벼 이외 곡물, 원예·특용작물, 축산분야 사업 도 이어지고 있다.

요컨대 농식품부의 사업들은 사업 목적으로 볼 때 한 두 개 의 특정 분야에 집중하지는 않는 경향을 보인다. 그 가운데에 서도 농촌개발, 수자원 개발, 축산, 기술교육, 벼와 감자 관련 사업이 자주 시행되어 사업 경험을 축적하였다고 볼 수 있다.

한국국제협력단

사업 대상권역

2015년 이후 KOICA가 수행하는 농림업 ODA 사업수(다자 성양자 제외한 프로젝트형 사업)는 뚜렷한 감소 추세이어서 2015년 47개에서 2020년 28개로 줄었다.

사업대상 권역은 농식품부와 마찬가지로 아시아 위주이며, 반면에 아프리카를 대상으로 한 사업도 상당하고 중남미 권역 대상 사업이 해마다 4건 이상 진행되었다.

평균 사업비 및 사업기간

연간 사업당 사업비는 2015년 8억 원 정도에서 2020년에는 17억 6,000만 원이 되어, KOICA 역시 사업의 중대형화가 이 루어짐을 알 수 있다.

KOICA가 2020년 현재 수행하고 있는 농림분야 프로젝트형 사업(다자성양자 제외) 26개를 분석해 보면, 12개(46%)가 중 기, 14개(54%)가 5년 이상인 장기 사업이어서 농식품부 사업 과는 양상이 많이 다르다(Korea International Cooperation Agency, 2020).

사업의 목표

농식품부 사업 분석 방법과 같이 KOICA의 농림업 ODA사 업들을 그 목표에 따라 분석하였는데, 분석의 편의상 2020년 현재 수행되고 있는 26개 사업만을 대상으로 하였다.

KOICA의 사업은 농촌개발 사업에 집중되어 있다는 점을 알 수 있다. 전체의 40%가 넘는 11개 사업이 농촌개발을 목 표로 하며, 19.2%인 5건은 기술교육 등 역량개발 관련 사업이 다. 그 밖에 수자원, 즉 용수개발이 3건, 벼 가치사슬 개발이 2건, 그리고 5가지 분야의 사업은 각 1건의 사업이 추진되고 있다.

KOICA 사업 가운데 농촌개발 사업이 많은 것은 2010년대 중반 이후 우리나라 새마을운동 방식의 사업들이 적극적으로 추진되어 왔기 때문이다. 대상국가는 동남아 4개국, 중앙·서남 아 2개국, 아프리카 2개국, 중남미 1개국으로 다양하다.

농촌개발 사업은 사업량과 사업비 규모가 크다. 대상마을 수 를 알 수 있는 7개 농촌개발 사업의 경우 최소 3개(우간다)에 서 100개(미얀마)에 이른다. 이들 7개 사업의 사업비는 최소 400만 달러(에티오피아), 최대 2,200만 달러(미얀마)이며, 평균 979만 달러이다. 세부사업의 내용은 대체로 소득증대, 마을환 경 개선, 농업·생활 인프라 구축, 교육시설 건립, 마을 조사와 개발계획 수립, 교육·보건의료 서비스와 시설 제공, 교육, 전 문가 파견 등 종합개발 형태이다.

농업기술 역량개발과 관련된 사업은 농촌지도 역량 강화, 농 업대학 교육 개선, 연구센터 설립, 농민협동조합 조직 등이어 서, 농작물 품종 개발, 재배, 유통에 관한 농업기술 전수보다 는 제도, 하드웨어 구축 관련 사업이 대부분이다.

2015년 이후 사업들을 연도별로 나누어 사업 목표를 분류하 여 보면 다음 Table 15와 같다. 이를 보면, KOICA는 2015 년 이래 농촌개발에 40% 이상의 사업을 집중하였다. 농업기 술 교육, 연구 20% 내외, 용수공급 및 관리 14% 내외의 사 업이 꾸준하게 시행되어 왔다. 아울러 벼와 벼 이외의 곡물, 원예·특용작물이 각각 5% 내외이다.

정책 방향의 설정

협력전략 방향 설정 및 핵심전략 분야의 설정 필요

농림업 ODA사업의 대상국가(권역)의 다양화 혹은 집중화, 사업목적의 다양화 혹은 집중화 등 단기, 거시적 차원에서 중 장기 전략 방향을 설정하여야 한다. 대상국가, 목적의 다양화 /집중화 중 어느 것이 바람직한지는 정책적 판단이 필요한 사 항이며, 상황과 여건에 따라 수정될 수 있을 것이다. 다만 그 러한 판단이 없이 사업이 추진되는 경우 사업의 발굴과 선정, 추진이 효율적일 수 없고, 사업의 성과가 일회성으로 그칠 수 있다.

이를 위해 정부가 시행하는 대외 경제 및 개발협력 정책들 을 근거로 하여 향후 전략의 방향을 설정할 필요가 있다. 농 림업 ODA에서 고려하여야 할 국가정책으로는 신남방, 신북 방 정책과 농식품부의 해외농업자원개발 정책, 국가 전체의 개 발협력 정책 등이 있다. 이들 주요 국가정책 등에서 제시된 중점추진 분야 가운데 농림업 ODA와 밀접하게 연관된 사항 을 요약하면 다음 Table 16과 같다.

이와 같은 정책적 흐름을 참조하여 핵심전략 분야는 다음과 같이 설정할 필요가 있다.

채소, 과일 등원예 작물 생산기술(품종, 재배기술) 및 시 설과 기자재 지원

채소와 과일 등 원예작물 생산기술 제공과 관련 시설, 자재 지원 분야는 신북방정책과 해외농업자원개발 정책에 부합하는 품목이다. 또한 이들 작물은 개도국이 많은 관심을 기울이고 있기도 하다. 원예작물은 가치사슬 전반에 걸쳐 문제점을 진 단하고 필요한 지원 영역을 파악하여 협력사업으로 진행하는 것이 바람직하다(Kim et al., 2020). 가령, 육류 위주의 식단 을 가진 몽골과 중앙아시아 지역은 채소의 소비 확대를 통한 영양균형에 정책적 노력을 기울이고 있으므로, 재배 및 생산 기술을 보급하여 국내 생산량을 확대하도록 한다. 반면에 동 남아의 경우에는 자국내 개발한 품종의 보급과 더불어 2, 3모 작이 가능한 농지에 관개 인프라 설치를 통한 용수 공급으로 채소재배 면적을 확대하여 농가소득으로 이어지도록 하는 것 이 바람직하다.

생산에서는 온실과 부속 기자재, 가공과 유통에서는 저장창 고와 종합처리장 등 가공시설, 운송용 장비 등을 우리나라의 관련 농기업체가 제작하여 공급할 수 있으므로, 민간부문의 글 로벌 진출을 위한 기회도 제공할 수 있다.

곡물 가공 및 유통(콩, 쌀과 옥수수 등사료용 곡물)

쌀과 콩 등 주곡과 사료용 곡류작물 역시 신북방정책과 해 외농업자원개발 정책 등 정책적으로 강조되고 있는 분야이다. 콩, 옥수수, 귀리 등 곡물분야에 우리나라 기업들이 특히 북방 지역에 많이 진출해 있으며, 동남아 지역에는 캄보디아, 미얀 마 등에 옥수수 등 사료용 곡물의 원료 확보를 위해 우리 기 업들이 진출해 있다. 동남아시아는 쌀을 주식으로 하면서 건 조·저장과 가공 등 유통을 통한 부가가치 확대에도 노력하고 있어서 민간부문의 진출을 통한 경제협력 뿐만 아니라 이를 뒷받침할 수 있도록 개발협력에 대한 수요도 많다. 벼 생산, 가공 분야는 농식품부가 가장 많이 수행한 사업 분야이기도 하고 지난 10여 년 동안 꾸준히 사업이 이어져 와서 사업 경 험도 풍부하다.

다만, 그동안 미곡종합처리장(RPC)과 건조저장시설 등 곡류 의 대형 수확후 관리 및 유통시설이 사업이 종료된 뒤 수원국 에서 관리, 운영 문제가 대두되어 왔으므로(필리핀, 캄보디아 등), 대형 시설과 장비 지원보다는 중소형 시설·장비 지원과 운영 기술, 주민 조직 등에 초점을 맞추어야 한다. 즉 ODA를 통해 시설을 제공하기보다는 가공시설의 운영과 곡물 판매 조 직 활성화 등 소프트 파워를 육성하는 방향으로 사업을 추진 할 필요가 있다.

농업기술 R&D, 보급 역량제고

이는 우리나라가 꾸준히 ODA 사업을 수행해 온 분야이다. 우리나라는 작물과 원예, 축산 등 모든 분야의 세부 가치사슬 단계에서 다양한 기술개발 경험과 성과를 축적하고 있어서 이 를 필요로 하는 개도국의 다양한 수요에 부응할 수 있다. 연 구개발 및 기술보급을 위한 시스템과 조직의 구성, 관련 기자 재와 교육·훈련센터 등 소프트웨어와 하드웨어가 적절하게 결 합하여 지원될 수 있는 강점도 있다.

농업기술과 관련된 수원국의 수요는 매우 다양하므로, 수원 국 농업정책에서의 우선순위를 고려하여 지원할 하드웨어와 소프트웨어를 결정하여야 한다. 기술개발과 교육, 훈련을 위한 시설물은 수원국 정부가 지속적으로 자체 예산을 투입하여 운 영할 수 있도록 마스터플랜과 세부 실행계획을 수립하도록 지 원하는 세부사업도 포함될 필요가 있다.

스마트 농업(기후변화 대응 및 ICT 활용)

ICT 분야는 우리나라가 비교우위를 가지고 있다고 평가받 는 분야로서, 이를 개발협력에서 활용할 경우 특히 COVID-19 과 같은 감염병으로부터의 위험을 줄이고 비대면, 원격 개발 사업이 가능하다는 장점도 가진다(Yoon, 2020). 중장기적으로 는 기후변화로 인한 영향과 위험에 대처하는 것도 매우 중요 하다. 기후변화가 초래할 수 있는 식량재배 역량의 저해, 병충 해와 질병으로 인한 수확량 감소와 식품의 안전, 영양가치 저 하, 자연재해로 인한 도로 등 사회기반 시설 손상으로부터 초 래되는 식량 접근성의 악화 등에 대응하여야 한다.

국내에서는 ICT 및 인공위성, 드론 등을 활용하여 개도국의 농작물과 축산 분야에서의 가치사슬에 필요한 부분을 지원할 수 있는 기반이 구축되어 있다. 이러한 점에서 ICT를 기반으 로 하여 생산성 제고와 기후변화 대응(적응)을 동시에 달성할 수 있는 스마트 팜 등 스마트 농업(smart agriculture)은 농림 업 ODA의 핵심전략 분야가 될 수 있다. 신남방, 신북방정책 과 그린 뉴딜, 디지털 뉴딜의 ODA 활용 등의 정책에서도 강 조되고 있는 분야이며, 국내 전문가 대상 의견조사에서도 필 요한 분야로 많이 언급되었다.

사업의 전략적 중대형화 및 연계·협업 사업의 추진

사업기간은 개별 사업의 목표와 성격에 따라 다양할 수 있 고, 수행 여건의 변화에 따라 연장, 축소될 수 있다. 사업이 중, 단기 위주로 되어 있는 것이 바람직하지 않다고 할 수는 없으나 때에 따라서는 장기간이 소요되는 사업으로의 다양화 도 필요가 있다.

중장기 사업을 추진하는 경우 대상국에서의 여건, 상황의 변 화에 유연하게 대응할 수 있다는 점에서 부분적, 시범적으로 중장기 대형사업을 추진하도록 방향을 수립하는 것이 바람직 하다. 사업비 규모, 사업기간 등에서 중대형 사업 추진을 위한 신중한 기획이 필요하며, 이를 위해 유관기관간 연계에 의한 사업 발굴이 좋은 방안이 될 수 있다.

융합 및 연계 방식: 단계별

‘융합’ 사업은 사업의 기획단계부터 여러 기관이 지역, 분야, 요소 등에서 결합하여 전체적으로 하나의 사업과 같이 추진하 는 방식이라고 한다면, 이보다는 느슨한 형태의 결합이 이른 바 ‘연계’ 방식이라고 할 수 있다. ‘융합’이 기관간 복잡한 협 의 단계를 필요로 한다면, 사업간, 기관간 연계를 다양한 방식 으로 추진함으로써 향후 융합을 위한 학습과정으로 활용하는 것도 고려할 수 있다.

사업단계별로 융합 및 연계 방식을 다양하게 구분할 수 있 다. 이는 무상원조 상호간의 연계, 융합뿐만 아니라 무상과 유 상원조 간의 연계, 융합도 가능한 방식들이다. 아래 그림은 다 양한 방식의 단계별 연계, 융합을 나타낸 것이다.

융합 및 연계 방식의 예: 농식품부 유관기관간 융합 및 연계

농림업 내에서는 농식품부와 농촌진흥청, 산림청 등의 부처· 청이 전문 분야별로 동일한 국가와 지역을 대상으로 사업이 융합, 기획되는 형태를 추진할 수 있다. 이 경우 양청의 협력 사업이 가치사슬 단계에서 생산과 관련한 기술제공 등에 초점 이 맞추어져 있기 때문에, 농식품부에서는 이를 유통, 판매와 연결시키는 사업들로 확대할 수 있을 것이다.

농촌진흥청의 해외농업기술개발사업(Korea Program for International Cooperation in Agricultural Technology: KOPIA) 은 기술개발(1단계), 실증(2단계), 성과확산(3단계)의 사업체계 로 구성되어 있다. 이 가운데 성과확산을 위한 시범마을 사업 은 2019년 5개소에서 2020년 7개소로 확대할 것이며, 이를 위해 관련 전문가를 파견할 예정이다. 특히 시범마을 사업을 위해 앞으로 유관기관과 협업하여 추진한다는 계획이다(Rural Development Administration, 2020: 131~133). KOPIA의 2 단계 중 시범마을 사업은 3단계 성과확산 단계에서 타 기관의 농림업 분야 사업과의 연계와 협업을 이미 사업체계 안에 고 려하고 있음을 의미한다. 따라서 이는 잠재적으로 훌륭한 연 계, 융합사업을 개발할 수 있는 기반이 될 것으로 보인다.

농촌진흥청의 KOPIA 사무소는 주요 개도국에 분포되어 있 다는 점에서 농업기술협력 사업의 중심적 역할을 할 수 있다. 따라서 특히 농업기술의 개발, 보급, 전수 등 기술협력 사업이 포함되어 있는 농림 ODA사업은 KOPIA 현지사무소가 있는 국가와의 협력사업인 경우에는 원칙적으로 농촌진흥청 및 KOPIA 현지사무소와 연계하여 사업을 기획하도록 할 필요가 있다. 즉 KOPIA 센터를 농림업 분야 기술협력의 전후방 기지 로 활용하여, 농식품부를 비롯한 관계부처, 유관기관 간의 농 업기술 관련 연계사업을 기획할 때 중심적 역할을 수행하도록 한다(Kim et al., 2017: 104).

융합 및 연계 방식의 사례: 부처간 및 기관간의 융합 및 연계

부처간 융합은 농림업이 영위되고 농민이 거주하는 공간으 로서의 농촌지역 내 이루어지는 다양한 비농업 개발협력 사업 들과의 융합의 형태로 이루어질 수 있다. 여기에는 보건, 교육, 에너지, 교통, 수산, 정보 등 다양한 분야가 융합될 수 있을 것 이다.

첫째는 농업과 보건분야가 연계하는 것으로, 가령 농촌주민 보건위생, 영양개선과 농촌개발을 결합하는 것이다. 예를 들어 농업용 수자원 개발(지하수 포함)시 생활용수 개발이 병행하 여 이루어지면 수질검사와 공급 등 보건위생 사업과 융합할 수 있을 것이다. K-방역 시스템 원조 관련 개발협력사업에서 개도국 주민 면역력 강화를 위한 영양개선 및 식량안보 개선 사업의 결합도 가능하다. 이는 농림업 분야 ODA가 COVID- 19와 같은 팬데믹에 대처할 수 있게 지원하는 유력한 방안이 될 수 있다.

둘째, 농촌종합개발은 대체로 지역을 단위로 하여 농림업과 비농림업 분야가 종합적으로 수행될 수 있는 사업방식이다. KOICA가 농촌지역을 대상으로 추진하는 보건위생, 학교 교육 혹은 직업교육 등 비농업 사업에 농식품부, 농촌진흥청 등의 농업소득 및 농업생산성 증대 사업을 융합한다. 대상지역이 산 촌이나 어촌지역에 위치하고 농업과 함께 임업, 수산업 관련 경제활동을 영위하는 곳이라면, 산림청, 해양수산부의 전문성 과 연계한 융합사업도 추진할 만하다(가령 해안가 맹그로브 숲 복원 및 마을 개발 지원 등).

결 론

DAC 회원국 가입 이후 우리나라의 전체 ODA 규모는 최 근 10년 동안 약 2.56배 증가하였다(Ministries concerned, 2020). 우리나라 전체 ODA 규모의 약 8~10% 정도 차지하는 농림수산 분야의 ODA 지원액 또한 같은 기간 동안 크게 증 가하였다. 농림업 분야 ODA의 효과성을 제고하고 SDGs에 기여하기 위해서는 개발협력 사업의 발굴과 기획, 집행 등의 과정에서 대상국의 수요를 반영함과 동시에 공여국인 우리나 라의 농림업 분야에서의 비교우위를 찾아낼 필요가 있다.

특히 사업액 및 사업수 기준에서 볼 때, 우리나라 농림업 분야 ODA 사업 중 높은 비중을 차지하는 프로젝트형 사업에 대한 중장기적인 정책적 방향이 필요한 시점이다. 이에 이 연 구는 연도별 국제개발협력종합시행계획, 한국수출입은행 ODA 통계보고시스템 및 기타 문헌 등을 활용하여 우리나라의 대표 적인 농림업 분야 원조기관인 KOICA와 농식품부의 양자(다 자성양자 제외) 무상 프로젝트형 사업의 목적, 규모, 지원 대 상국 등을 비교 및 분석함으로써 양기관의 농림업 ODA 사업 의 특성을 파악하고, 정책적 시사점을 도출하고자 하였다.

사업 대상국 및 권역을 기준으로 볼 때, 2010~2020년 농 식품부는 총 1,227억 6,100만원을 투입하여 총 65개의 프로젝 트형 ODA 사업을 추진하며 전체적으로 사업 규모를 확대해 왔다. 아시아 지역에 대한 지원액 및 사업수 비중은 각 54%, 62%를 차지하여 상당히 높았으며, 주로 동남아 후발국가 (CLMV 등)를 지원하였다. 아프리카 지역에서는 주로 에티오 피아를 지원하였으며, 이외 모잠비크, 가나, 르완다, 우간다, 카 메룬 등을 지원하였다. 이와 대조적으로 2015년 이후 KOICA 의 전체 ODA 사업수 대비 농림업 ODA 사업수가 차지하는 비중은 감소하였다. 농식품부와 마찬가지로 KOICA는 아시아 지역 위주로 사업을 추진하고 있으나, 아프리카 및 중남미 국 가에도 지속적으로 지원하고 있는 점에서 농식품부의 사업과 비교된다.

KOICA 및 농식품부의 연간 평균 사업비는 지난 10년 동안 증가하였으며, 2개 부처 모두 사업의 규모가 점차 중대형화되 고 있다. 2020년 기준 농식품부 및 KOICA의 연간 평균 사 업비는 각 9억 7,200원, 17억 6,000만원을 기록하여 KOICA 의 사업 규모가 약 2배 정도 크다.

사업 기간 기준, 농식품부가 추진한 총 65개 프로젝트형 사 업 중 절반 이상의 사업들은 단기(1~2년) 및 중기(3~4년) 사 업으로 수행되었다. 반면 2020년 KOICA의 농림업 ODA 사 업의 약 54%는 장기(5년) 사업, 46%는 중기사업으로 수행되 고 있어 농식품부의 사업과 상이하다.

사업 목표 기준, 농식품부의 프로젝트형 사업은 주로 농촌 종합개발, 벼 가치사슬, 농업 기술 교육, 수자원 분야의 수량 관리를 지원하였으며, 이외 감자를 포함한 식용 작물의 재배 및 가공, 축산 등 비교적 다양한 분야를 지원하였다. 주요 특 징은 초기 비교적 활발하게 추진된 농촌개발 사업은 2017년 이후 급격하게 감소한 반면, 농업 기술 교육 및 연구 분야 사 업이 점차적으로 증가한 점이다. 또한 벼를 포함한 곡물 작물 의 생산, 유통 및 가공, 감자를 포함한 원예 및 특용작물, 축 산 분야 사업을 꾸준히 지원하고 있다. 이와 대조적으로 KOICA는 우리나라의 새마을 운동 접근 방식에 기반한 농촌 종합개발 사업을 집중적으로 추진해오고 있으며, 미얀마를 포 함한 일부 국가에서는 대규모 형태의 농촌종합개발 사업을 지 원해오고 있다. KOICA의 농촌종합개발 사업은 소득 증대, 마 을환경 개선, 농업 인프라 구축, 교육시설 건립, 마을개발 계 획 수립 등을 아우르는 종합개발 형태로 추진된다.

제3차 국제개발협력 기본계획(2021~2025)이 새롭게 마련되 고 제3기(2021~2025) 중점협력국가가 재설정되는 시점에서 농 림업 ODA 분야 수행기관들은 지난 10년 간의 농림업 ODA 사업 경험을 토대로 전략적인 중장기적 방향 하에 기관별로 차별화되는 동시에 연계할 수 있는 사업을 발굴하여 추진할 필요가 있다. 이를 위해서는 첫째, 우리 정부의 관련 정책과 부합한 방향의 농림업 개발협력전략의 방향과 핵심전략 분야 를 설정할 필요가 있다. 이 연구에서는 우리 정부의 신남방· 신북방 정책과의 부합성, 우리나라 농기업체의 진출 기반 조 성, 우리나라의 기술적 비교 우위 등을 고려하여 핵심전략 분 야로 ① 채소, 과일 등 원예작물 생산기술(품종, 재배기술) 및 시설과 기자재 지원, ② 곡물의 가공 및 유통, ③ 농업기술 연구개발 및 보급 관련 역량제고와 관련 기자재 지원, ④ 기 후변화 대응 및 ICT를 활용한 스마트 농업을 제시한다.

둘째, 지난 10년간의 개발협력 경험을 바탕으로 필요시 전 략적으로 사업을 중대형화함과 동시에 연계 및 협업 유형의 사업을 추진할 필요가 있다. 중장기 사업이 모든 측면에서 바 람직한 것은 아니지만 대상국의 여건 및 상황의 변화에 따라 유연하게 대응할 수 있다는 장점을 지닌다. 따라서 중장기적 인 관점에서 성공적인 시범 사업을 발굴해내어 수혜자 및 사 업 대상지역을 확산(scale-up)할 수 있을 것이다.

사업의 전략적 중대형화 및 중장기화를 위한 방안으로 유관 기관 간 융합 및 연계에 의한 사업 발굴을 제안한다. 사업의 기획 단계에서부터 여러 기관이 지역, 분야, 요소 등에서 결합 하여 전체적으로 하나의 사업을 추진하는 융합 방식 또는 이 보다는 단순한 형태의 결합인 연계 방식을 활용할 수 있을 것 이다. 농식품부, 농촌진흥청, 산림청, 유관기관 등 분야별 농업 전문기관이 참여하는 형태의 융합 및 연계 사업을 발굴할 수 있으며, 특히 개발도상국에 분포하는 농촌진흥청의 KOPIA 사 무소는 농업기술협력 분야의 연계 사업을 발굴하는 유용한 창 구가 될 수 있다. 또한 개도국의 농촌 지역을 대상으로 수행되 는 보건, 교육, 에너지, 교통, 수산, 정보 등 다양한 분야의 비 농업 개발협력 사업과의 융합 형태도 고려할 수 있을 것이다.

외교부(KOICA)와 농식품부는 우리나라의 농림업 분야 양 자 무상원조와 관련하여 가장 중요한 부처들이다. 원조의 분 절화에 관한 논란이 여전히 존재하나, 현실적으로는 KOICA 의 개발협력 전문성과 농식품부의 분야 전문성을 상호 보완하 는 방안을 모색하는 것이 바람직하다. 특히 신남방, 신북방 정 책 등 대외 경제협력 정책과의 일관성 확보, 사업의 전략적 중대형화, 중장기화를 통한 개발효과성의 제고 등 우리나라 농 림업 ODA의 발전을 위한 과제를 공동으로 해결하여야 할 필 요가 있다. 그런 점에서 이 연구에서 양 부처의 사업에 대한 비교 분석, 그리고 향후 정책방향을 제시한 것은 나름대로 의 의가 있다고 하겠다.

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