국제개발협력은 새천년개발목표(Millenium Development Goals, MDGs)의 종료에 따라 2016년부터 새롭게 채택된 지속 가능개발목표(Sustainable Development Goals, SDGs)를 기반 으로 추진되고 있다. 국제사회는 SDGs를 경제, 사회, 환경과 개도국 및 선진국을 모두 포함하는 포괄적인 개발협력 목표로 고려하고 있다. SDGs는 2030년까지 달성하기로 합의한 목표 (goals)와 세부목표(targets) 및 이를 측정할 수 있는 지표 (indicators)를 제시함으로써 성과중심 개발협력으로 패러다임을 전환하여 지속가능성을 높이고자 하는 전략이라 할 수 있다. 이러한 접근은 MDGs가 범분야(cross-cutting)에서 가시적인 성 과를 도출했음에도 불구하고 아시아와 사하라이남 아프리카 지 역에서의 성과가 미미하였다는 점에서 기인한 것이다. 더불어 SDGs의 성과관리는 개별국가가 설정한 세부 목표와 측정지표 를 토대로 국제사회가 이를 모니터링하는 방안이 주를 이루고 있다(임소진, 2016).
SDGs와 관련된 국제사회의 합의에 따라 우리나라는 SDGs 를 통해 국제사회가 추구하는 개발협력의 패러다임에 적극 동 참하고자 한다(김지현, 2014; 조을생 외, 2014; 허 장 외, 2016). 더불어 개별 공여기구 및 공여국들은 특정 국가에 ODA(Official Development Assistance) 사업 지원 시 그 국가 의 특성에 적합한 방안을 강구하고 결과중심의 성과관리를 추 진하는 등 효과성을 제고하고 있다 (이효정 외, 2020). 따라서, 우리나라의 국제개발협력은 국제사회가 농업 분야 등 분야별 개발목표 및 세부목표를 달성하는데 기여할 수 있도록 관련 목 표와 세부목표, 그리고 성과지표를 중심으로 성과관리 방안을 마련, 효과성을 제고할 필요가 있으며(김태윤 외, 2016; 임송수, 2016; 박수영, 2016), 농업 및 농촌 분야 사업 추진 시 달성하 고자 하는 목표를 기반으로 성과관리가 이루어질 필요가 있다 (김동환 외, 2020).
이 연구의 목적은 SDGs에서 제시한 농업 분야의 개발목표 와 세부목표를 고려하여 우리나라의 농업 분야 개발협력 사업 을 통해 SDGs와 연계, 지속가능성 강화를 위한 성과관리 방 안을 중장기적 관점에서 제시하는 것이다. 이 연구의 세부목 표는 1) SDGs에서 달성하고자 하는 농업 분야 목표와 함의에 대한 분석을 통해 국제사회에서 지향하는 장기적 개발방향을 파악하고, 2) 농촌개발 사업을 중심으로 중장기 성과관리 방 안을 제시하는 것이다.
SDGs 농업 분야 목표 및 관련 지표
MDGs와 관련하여 UN은 빈곤 퇴치, 인권 보호, 환경 보호 이슈 등에 대한 포괄적인 의견을 수렴한 결과, “모든 사람들: 21세기 UN의 역할(We the Peoples: The Role of the United Nations in the 21st Century)”을 채택하여 MDGs를 수립하였 고, 이후 SDGs 수립의 토대를 마련하는데 활용하였다. MDGs 는 성과를 명확히 파악하기 어려울 뿐만 아니라 개별국가의 개발협력이 균형적이지 않아 MDGs 목표 달성을 정량적 방법 으로 측정하기 어렵다는 한계가 나타났다. 이는 MDGs의 내 용이 주로 선진국에 의해 작성되었으며, 실제로 달성하고자 하 는 목표는 개발도상국들의 동의 및 참여의사를 반영하지 못했 다는 한계가 있기 때문이다. 따라서 성과관리를 위한 MDGs 의 달성여부에 있어 개발도상국의 의지가 매우 중요하다는 교 훈을 얻었다. 특히, MDGs는 성 평등 촉진 및 여권 신장이라 는 목표를 제시하였으나, 많은 개발도상국의 인구가 농업에 종 사하고 있는 것을 감안하였을 때 농업에 대한 중요성이 대두 되어야 함에도 불구하고 지속가능한 식량 공급을 가능케 하는 지속가능한 농업 개발에 대한 언급이 없었다. 또한 21세기는 기후변화 문제가 심각한 국제사회 이슈로 대두되고 있어 기후 변화에 의한 영향을 고려한 지속가능성(sustainability) 문제를 다루는 것도 필수적이다.
SDGs는 포괄적 개념으로, “No One Leave Behind”의 개 념을 도입(OECD, 2018), 17개 목표(Goal), 169개의 세부목표 (Target) 및 234개의 성과지표(Indicator)로 구성되어 있으며, 성과지표는 해당 분야 전문가 그룹을 통해 선정되었다. SDGs 는 농림업 분야와 관련 있는 MDGs 목표 1(극심한 빈곤과 기 아 퇴치)을 보다 광범위하게 확대 적용하였다. 농업과 밀접한 연계성을 내포하고 있는 SDGs 목표 2(기아해소와 식량안보, 지속가능 농업개발)는 기아 퇴치뿐만 아니라 식량안보의 개념 으로 도입되었다. 더불어 SDGs는 기후스마트농업과 유기농업 을 포함한 친환경적인 농업을 목표에 명시함으로써 농업의 지 속가능한 개발이 이루어질 수 있도록 구체화하였다.
효율적 성과관리를 위한 SDGs 지표 활용
UN은 대상국이 범지구적 모니터링을 위해 합리적인 지표를 선택·활용하기를 권고하나 효율적인 모니터링 방안은 지속적 으로 협의 중이다. 더불어 UN은 개별 국가 통계 시스템을 기 반으로 국별 모니터링의 실시를 권고하고 있다. 물론 공식 데 이터를 활용하는 것이 중요하고 권고되는 사항이나 대부분의 협력 대상국가의 통계 수집이 어렵다는 점을 감안, 비공식적 데이터도 활용하기를 권고하고 있다. 이는 기타 권역 및 지역 의 성과관리에 비해 국별 모니터링이 중요한 것을 반영한 것 이나, 글로벌 지표에 적용되지 않는 분야도 존재하기 때문에 실질적으로 국가별 적용 가능 지표에 의존 할 수밖에 없기 때 문이다.
성과관리는 협력 대상국의 주도적인 대응이 중요한 요소로 작용하며 국가개발 전략 우선순위에 따라 설정되어야 한다. 국 별 개발협력의 성과관리는 SDGs 지표를 궁극적으로 달성해야 하는 목표로 설정하여 대상국이 활용하고 있는 성과 관리 방 식에 따라 다양한 전문가 집단이 참여하여 실행되어야 효과적 이다. 더불어 <표 2>와 같이 대상국은 해당 분야 및 프로젝트 에 적합한 SDGs 지표에 대한 자료 수집, 수집된 자료에 대한 분석을 통해 국가개발 목표를 달성할 수 있게 성과관리 방식 을 선정할 필요가 있다. 특히, 농업 분야와 같은 전문 분야의 성과관리는 전문가 집단들이 기존에 사용한 특정 분야에 해당 하는 지표를 활용하는 방안도 합리적이다. 예를 들어, 농업부 문의 투입에 대한 지표(투입재 지원을 통한 수익률 변화)와 같 은 보완적인 지표가 활용될 수 있다.
농업 분야는 국가별 기술 활용 방식과 개발협력 프로젝트의 실행 환경이 상이할 수 있어 발생 가능한 문제와 개선점에 초 점을 두고 성과관리를 시행할 필요가 있다. 더불어 농업 분야 의 성과관리는 개발협력 사업을 시행한 경험이 있는 전문가들 을 통해 새로운 지표를 활용하는 방안과 기존 지표들을 활용 하는 방안 등 다양한 방안이 고려되어야 한다. 하지만 성과지 표를 세분화하는 것은 현실적으로 어려울 수 있으며, 인종, 민 족, 보안 관련 정책 및 규정과 같이 세분화하여 수집이 어려 운 통계자료 등도 있기 때문에 통계 자료 생산 및 관리에 대 한 역량 강화 등과 같은 지원도 필요한 것이 현실이다. 이는 SDGs 지표를 토대로 국제기구 혹은 국별 통계 자료를 활용하 여야 하나 개별 국가의 통계 당국과 그 외 국가기관의 자료관 리 역량이 낮기 때문이기도 하다.
성과관리 방안: 농촌개발 사업을 중심으로
농촌개발과 관련된 SDGs 지표는 “1.4.1. 기초서비스 접근성 이 있는 가구에 살고 있는 인구비율”로 포괄적인 개념이 도입 되었으며, 농촌개발은 생활환경개선, 역량강화 훈련, 소득 증 대를 위한 기타 사업 지원 등 다양한 측면에서 국제사회의 SDGs에 기여할 수 있다. 이 외에도 한국국제협력단(KOICA), 일본국제협력단(JICA), 영국국제개발청(DFID), 세계은행(World Bank), UN 식량농업기구(FAO) 및 국제농업개발기금(IFAD)의 기존지표 12개를 선정하여 해당 분야 전문가들에게 기존지표 의 농촌개발 분야 프로젝트에 활용할 수 있을지에 대한 설문 조사를 실시하였고, <표 3>과 같은 의견을 도출하였다.&)
설문에 참여한 전문가들은 도로, 부엌, 화장실 등 주택 개량 가구 수, 안전한 식수 보급 가구 수, 새로운 수자원을 공급받 는 가구 수, 개선된 운송수단에 접근 가능한 사람 수, 개선된 도로에 접근 가능한 사람 수, 농촌지역에 새롭게 건설된 학교 및 보건소 수, 개선된 식수 접근성 비율, 학교·보건·사회 인프 라 서비스가 3년 이상 지속 운영되는 수를 농촌개발 분야의 성과 평가를 위한 적절한 지표로 선정하였다. 반면, 과반 수 이상의 전문가들은 사업지역의 농민협동조합 신규 등록 수와 남녀 농업 분야 고용 비율은 성과지표로 선정하기에 적절하지 않은 것으로 의견을 나타냈다. 반면 농외소득원 개발 수 및 소액금융대출 활용 비율과 같은 지표들은 농촌개발 분야의 성 과지표로 적절한 것으로 판단하고 있다.
성과를 측정하는 지표로 제시된 농외소득원 개발 수는 소득 증대 수준이나 품질 등을 고려해야 하는 관점에서 농촌개발 분야에 직접적인 성과지표로 사용하기는 어려운 점이 있으나, 농촌개발 분야의 성과 중 일부로서 측정될 수 있을 것으로 조 사되었다. 이 지표는 농촌개발의 호환지표로서 개발협력 사업 의 부가적 효과를 측정하는 지표로 고려될 수 있다. 소액금융 대출 활용 비율 지표는 농촌지역 대부분의 주민들 신용수준, 시중의 고금리 등으로 상업은행 대출이 어려워 농업에 투자하 기가 어렵기 때문에 농업 투자를 늘리고 수익을 창출할 수 있 는 기반을 형성하는데 도움이 될 수 있어 농촌개발 사업의 중 요지표로 고려될 수 있다.
특히, 농촌개발 분야는 소득증대, 생산성 향상, 생산기반구 축, 인프라구축 및 보건과 같이 다양한 분야가 동시에 포함되 어 지원되기 때문에 사업 분야별 세부 지표는 세부 분야에 따 라 변동될 수 있어야 효과적인 성과관리가 가능하다. 기본적 으로 농촌개발 사업을 적절히 평가하기 위해서는 사업대상지 의 정부 정책, 사업대상지 가구조사, 가구의 의식주 및 소득 조사, 농업활동(agricultural activities)조사, 사업에 지원된 재원, 역량강화 프로그램과 관련된 항목이 포함될 필요가 있다. 이 중 대상국 정책은 농촌개발정책과의 정책적 연계성 여부를 판 단하여 사업대상국의 필요에 적합한지를 판단함으로써 사업의 적절성을 측정·평가할 수 있다. 따라서 해당 국가에서 발간한 정책 보고서 및 진행된 관련 사업 수를 지표로 활용할 수 있 으며, 세부적인 사항을 평가하기 위해 정부관계자와의 면담을 통해 정성평가를 진행할 수 있다. 또한, 농촌개발의 경우 대상 지 가구조사는 사업대상지역 및 해당 사업에 참여하는 가구들 의 조사가 필수적으로 필요한데, 일반적으로 사업의 궁극적 목 적이 농가의 소득증대, 농업생산성 향상과 관련이 높기 때문 에 이에 해당하는 농가에 대한 지표를 설정해야 한다.
농업활동과 관련된 지표는 생산성 향상 및 소득증대와 직· 간접적으로 연관이 되어있기 때문에 해당 사업의 성과를 측정 하기 위해서는 필수적으로 조사되어야 한다. 이 부분에 대한 지표로는 경작면적 및 재배작물, 단위면적당 생산량, 연간 총 생산량, 농업활동에 참여한 인원, 투입재, 농민조직 가입 여부, 영농서비스 유무, 농기계 보유 수, 기계화된 농지 면적 등과 같은 정보를 지표로 삼아 조사가 진행될 필요가 있다. 기자재 관련 지표는 궁극적인 목표인 소득증대 및 생산성 향상을 위 한 다양한 설비나 기자재 지원 현황이 활용될 수 있으며, 지 원된 기자재가 현지에 적합한지, 유지·보수 측면에서 지속가능 성이 높은지 등을 검토하는 기준으로 활용될 수 있다. 특히 지원된 기자재의 활용에 따라 농가의 생산량과 소득이 변할 수 있기 때문에 이에 대한 지표를 설정하여 조사를 진행하고, 농촌개발의 성과가 단기간에 나타나지 않을 수 있기 때문에 사후 평가를 통해 조사하여 지원된 기자재의 활용율과 그에 따른 사업의 성과를 측정할 수 있을 것이다.
농촌개발과 관련된 역량강화 프로그램은 사업의 지속가능성 과 효율성을 측정하기 위해 조사되어야 한다. 단순한 기자재 지원과 소득 및 생산량 증대만으로는 단편적인 개발에 지나지 않기 때문에 참여 주민들이 농촌개발의 중요성과 그 의미를 공유하고 인식할 수 있도록 진행되어야 하며, 이러한 점에서 이 지표는 성과 측정에서 중요한 의미가 있다. 따라서 프로그 램에 참여한 사람 수, 프로그램 이수율, 프로그램 만족도, 프 로그램 내용 이행 여부 등과 같은 지표를 활용할 수 있으며, 위의 내용을 요약하면 <표 4>와 같이 정리될 수 있다.
기초선 조사, 모니터링, 종료선 조사 및 사후평가에서 활용 된 지표들의 측정 결과를 통해 사업의 성과를 단기적 관점에 서부터 중·장기적 관점으로 평가할 수 있다. 특히 사업별로 기 자재지원, 관개시설 지원, 농지정리와 같이 사업의 성과가 단 기적으로 나오는 부분이 있기도 하지만 역량강화 프로그램, 초 청연수 프로그램, 컨설팅과 같이 사업의 성과가 사업 종료 후 장기간 지속적인 사후관리를 통해 나타나기 때문에 사업의 특 성에 따라 성과관리 시 고려되어야 하는 부분이다(KOIC, 2016). 따라서 시기별 진행되는 개별 조사에 따라 사업의 성 과를 조사시점과 사업 유형에 맞게 비교 분석할 필요가 있다.
기초선 조사에서 나타난 지표의 수치는 사업의 영향이 미치 기 전 초기 값이며, 모니터링은 사업 기간 및 유형에 따라 다 르지만 보통 6개월, 매년 혹은 격년의 간격을 두고 진행되어 야 한다. 기초선 조사와 모니터링 조사의 비교는 사업의 진행 상황 및 진행성과를 나타낼 수 있지만, 그 결과가 의미하는 것이 사업 전체에 대한 성과로 보기는 어렵다. 따라서 이 두 개의 조사에서 비교된 지표를 통해 도출된 결과는 사업의 진 척 정도를 보여주는 수단으로 활용될 수 있다. 아울러 사업 종료 시점의 결과는 사업 지원 이후의 영향을 반영한 것으로 사업초기 결과인 기초선조사와의 비교를 통해 사업 자체의 성 과를 나타낼 수 있다. 기초선 조사의 초기 값과 종료선 조사 의 최종 결과를 통해 사업의 성과를 나타낼 수 있으며, 이를 통해 사업이 해당 사업 지역과 수혜자들에게 미친 영향을 파 악할 수 있다.
특히, 기초선조사, 모니터링, 종료선조사, 사후평가 등 각각 의 성과관리 결과의 비교를 통해 해당 사업의 파급효과를 분 석할 수 있다. 단기사업에서는 조사 간 평가에서 크게 다른 점이 드러나지 않은 경우가 있지만, 중·장기 사업의 경우, 효 과가 나타날 수 있는 시간적 간격이 있기 때문에 사업에 투입 된 지원별 성과를 확인하고 시기마다 다르게 변화하는 효과를 측정할 수 있다. 예를 들어 5년의 기간을 필요로 하는 사업의 경우, 사업 시작 전 조사한 내용과 사업 종료 3년 후 작성된 사후평가를 통해 약 8년의 시차를 통해 나타난 포괄적인 변화 를 측정할 수 있다. 이 비교는 <표 5>와 같이 일반현황 중 인구조사와 같이 가구소득, 농가 농업활동과 같이 단기적으로 는 변화를 측정할 수 없는 부분을 확인할 수 있고, 사업이 미 친 광범위한 분야에 대한 평가를 조사지표를 통해 확인할 수 있기 때문에 지속가능성과 사업의 포괄적 평가를 통해 다양한 파급효과를 측정할 수 있다.
농촌개발 사업 중 본 연구에서 제안하고 있는 성과관리 방 안과 유사한 방식을 도입하는 사업 사례는 에티오피아 새마을 운동 사업이 있다.%) 이 사업은 암하라주 대상, 5년간 46억 원 의 예산으로 생활환경개선 수준 및 역량강화 교육 정도를 확 인하는 성과지표를 선정하고, 기초선조사, 모니터링, 성과평가 등의 성과관리 방식이 도입되었다.
농촌개발 분야의 성과관리는 대상국의 발전수준에 따라 차 이가 있고 대상국별 개발목표와 수요가 다양하기 때문에 개발 협력 프로그램의 내용도 다양해질 필요가 있으며, 농촌개발 분 야의 지원 전략 또한 지역 여건과 발전수준을 고려해야 한다. 농촌개발 분야의 지원은 대상 지역의 개발전략과 자체 개발 프로그램 추진 여부, 해당 지역의 고유 자원과 전략적 중요성 등 다양한 측면을 고려해야 하며, 해당국의 개발전략과도 연 계하여 지원되어야 한다. 프로젝트(project)형 사업은 대상국 정부와의 협의를 통해 일부 선정된 지역을 대상으로 시범사업 이 진행되는 경우가 대부분인 것으로 파악되고 있다. 따라서 농촌개발 분야의 개발협력 사업을 시행할 때에는 대상국의 경 제·사회적 발전수준과 자체 동원 가능한 예산 등을 고려, 전 국적 단위에서의 농촌개발을 진행할 것인지, 시범사업 중심의 사업으로 추진할 것인지 결정하는 것이 중요하다.
농촌개발 분야는 특정 지역을 선정하여 소득증대, 정신교육, 생활환경개선 등 다양한 분야를 지원하는 방식이 일반적이다. 이는 농촌의 경우 농업 및 비농업 소득 활동에 의한 빈곤퇴치 뿐만 아니라 교육, 보건의료, 주거 및 지역 환경과 같은 삶의 질 전반에 대한 개선을 궁극적인 목표로 설정하고 있기 때문 이다. 농촌개발 분야와 같이 지역 주민들 중 일부가 개발협력 의 수혜자가 되는 경우는 과정뿐만 아니라 사업종료 후의 지 속성가능성 확보를 위하여 역량개발은 중요한 부분이다. 사업 을 추진하는 과정에서 다양한 세부사업이 동시에 진행되기 때 문에 사업관리 및 성과관리가 무엇보다 중요하다.
결 언
국제개발협력은 외교적, 민간 투자 부문이 고려됨에도 불구 하고 통상 무상원조(Grant)로 인식되어 있다. 특히, 개발협력 분야의 전문가가 아닌 일반인의 시각으로는 개발협력이 인도 적 차원의 원조(Humanitarian Aid)라는 의미로 받아들여지고 있다. 하지만 인도적인 지원 비중은 미미하며, 프로젝트 위주 의 개발협력 사업 비중이 대부분을 차지하고 있다. 농업 분야 는 특성상 단기간에 사업성과를 도출하기 어려운 것이 현실이 다. 이러한 단점들을 극복하기 위해 UN을 포함한 국제사회는 사후관리 및 사업성과를 측정하기 어려운 단발성(stand-alone) 프로젝트를 지향하고 다양한 세부 프로젝트로 구성된 프로그 램 형식의 개발협력 사업을 권고, 효과성 제고를 적극 독려하 고 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라에서 시행하는 농업·농촌 분야의 개발협력 사업은 아직까지 프로젝트 형 일회성 사업이 대부분을 차지하고 있고 성과 측정을 통해 개선점을 도출하여 사후관리나 향후 사업을 위한 정보로 활용할 수 있는 환류 (feedback) 체계가 구축되지 못하고 있다.
MDGs가 2015년까지 달성을 목표로 국제개발협력 재원 확 대를 통한 다양한 사업을 추진하였다면, SDGs는 MDGs의 경 험 및 결과를 바탕으로 사업성과 측정 및 개선점을 도출, 환류 체계를 통해 궁극적인 목표를 달성하는 것이다. 특히, SDGs에 서 농업·농촌개발 분야는 최상위 목표 1과 2에 직접적으로 관 련되어 있다. 따라서 우리나라는 농업 분야 개발협력을 SDGs 를 달성에 기여하는 방향을 고려, 개발협력 사업 추진체계를 개선할 필요가 있다. 이를 위해 개발협력 사업의 성과관리는 SDGs가 권고하는 지표를 활용하여 추진될 필요가 있으며, 본 연구에서 논의된 내용을 토대로 현지 사정에 적합한 지표와 내 용을 활용하여 효과적인 개발협력 사업을 관리하여 가시적인 성과를 도출할 수 있는 방안을 적극 모색하여야 한다.
적 요
본 연구는 SDGs 지표 등 성과관리를 위해 활용되고 있는 지표 중 농촌개발 분야에 적용 가능한 지표를 선정, 초선 조 사(baseline) 자료로 활용할 것을 권고함.
