연구 배경

한국의 쌀 시장은 수요가 빠르게 감소하고 있으나, 공급과 잉과 생산 및 관리 기술 발전에 따라 정부의 재고 관리에 많 은 비용이 발생하고 있는 실정이다. 외부적으로 의무수입쌀은 판매결손이 발생하고(Kim, 2016), 상업용 쌀 수출은 아직 미미 한 수준이기 때문에 쌀 수급안정화 대책의 일환으로 최빈국에 대한 식량원조가 논의되고 있다. 또한 쌀의 장기간 보관은 전 반적인 관리비용을 증가시키고 품질 제고 측면에서 가치 하락 에 따른 비용이 발생하여 시장 수요가 낮아지는 등 다양한 문 제가 발생하고 있는 것도 현실이다. 따라서 지속적인 쌀 재고 관리의 어려움과 인도적 차원의 기아근절을 위한 협력 강화 노 력에 우리나라도 동참할 필요성이 제기되면서 식량원조 사업 은 정책적으로 고려되고 있다.

우리나라는 2018년 FAC(Food Assistance Convention)1) 가 입 이후 다자간 원조형태로 세계식량계획(이하 WFP)을 통해 5만 톤의 국내산 쌀을 매년 국제사회에 지원하고 있다. 하지만 본 사업의 효과적 추진을 위한 중장기적 추진 전략 및 체계가 아직까지 마련되어 있지 않아 향후 관련 전략의 수립은 정부 정책의 우선 과제라 할 수 있다. 더불어 향후 식량원조는 국제 사회의 수요를 고려할 때 확대될 것으로 예상되고 있어 물량 및 품목 확대 시 효과성 및 효율성을 극대화하는 방안이 모색 될 필요가 있다. 그간 식량원조 사업의 당위를 설명하는 논의 들은 지속적으로 이어져왔던 반면, 식량원조 사업 평가에 대해 서는 최근에서야 주목받고 있다. 1990년대 이래 국제사회의 식량원조 규모는 지속적으로 증가하기보다는 감소하고 있으며, 이는 식량의 분배와 조달과정에서 발생하는 비용의 비효율성 에 기인한다고 보고되고 있다(Katarina, 2008). 즉, 식량을 지 속적으로 지원하기 위해서는 당위의 문제 뿐 아니라 효율성과 지속가능성 제고 등 세부적인 검토가 선행될 필요가 있다. 따 라서 본 연구는 식량원조사업의 효과적인 수행과 향후 사업의 양적 및 질적 확대를 위해 식량원조사업의 성과를 검토하여 중장기 추진 방안을 제시하고자 한다. 세부적인 목적은 현재 추진하고 있는 식량원조사업의 전반적인 현황과 관련 제도를 검토, 시사점을 도출하여 효율적인 개선 방안을 제시하는 것 이다.

식량원조 추진 현황 및 과제 도출

우리나라 식량원조의 유인은 국내외 다양한 목적에 기인 한다. 첫째, 우리나라의 식량원조는 OECD 산하 개발원조위 원회(DAC)회원국, FAC 회원국으로 국제사회와 함께 빈곤 을 퇴치하고 지속가능개발목표(SDGs) 달성을 도모하는 목 적으로 개도국을 대상으로 인도적 지원을 통해 기아인구 감 소를 목적으로 한다. 특히 국제사회가 빈곤퇴치(SDGs 목표 1)와 기아근절(SDGs 목표 2)을 위해 식량안보를 강화하고, 이를 위한 국제공조를 강조하고 있는 만큼 인도적 목적의 식량원조는 향후 지속될 전망이다. 둘째, 우리나라는 식량자 급도 달성 이후 쌀 산업의 대내외적인 환경변화로 공급 과 잉으로 재고누증문제가 심화되고 있다. 또한 의무수입쌀 등 지속적인 쌀의 누증문제를 처리하기 위해 해외식량원조로 소비하고자 하는 연구들이 공감을 얻었으며(이재형 외, 2010;이명수, 2010; 김태훈, 2016; 김한호 외, 2016; 김정 호 외, 2018), 우리나라의 식량원조는 국제사회의 기아근절 을 위한 공조의 움직임과 맞물려 정책적으로 효율적인 추진 방안이 마련되어 국내 문제를 해결할 수 있는 요인으로 활 용될 필요가 있다.

우리나라가 식량원조를 본격적으로 추진한 시기는 2018년 FAC 가입을 기점으로 시작되었다. 식량원조는 1950년대 초 미국이 자국의 잉여 농산물을 활용하여 개도국에 현물 제공 방식으로 지원한 것이 계기라 할 수 있다(Casey, 2018). 이 후 잉여 농산물 처분측면에서 식량원조가 이루어졌으나 점 차 수혜국의 수요와 필요에 따라 현물 공여 방식 이외에도 기타 개도국에서 식량을 구매하여 대상국에 제공하는 삼각 거래(triangular transactions) 방식을 도입하거나 대상국 내 에서 구매하여 전달하는 직접거래 방식 등 전략적 접근 방 식으로 전환되고 있다(Currie and Gahvari, 2008; Lehman and Masterson, 2014).

결과적으로 식량원조는 더 이상 잉여 농산물 처리(disposal) 의 목적이 아니라 국제개발협력(International development cooperation)의 한 부분으로 자리매김 하였다. 따라서 식량원조 는 개도국 영양상태 개선과 식량안보에 긍정적인 영향을 준다 는 인식하에 다양한 논의들이 이어져왔다. Christine Kuhlgatz et al (2009)은 1970년부터 2004년까지 식량원조 성과를 분석 하였는데, 식량안보를 향상시키는 효과적인 도구로서 작용하 였음을 밝히며 특히 식량위기나 재난상태일 때 보다 유의한 것으로 나타났다. 또한 Ivica Petrikova(2015)는 ODA가 식량 안보에 다소 작지만 긍정적인 영향을 주고 있으며, 다자간 원 조이면서 무상원조일 경우 더 효과적으로 나타났다고 주장한 다. 반면 긴급하게 단기적으로 효과가 있으나 장기적으로는 대 체로 빈곤감소에 도움이 되지않거나 오히려 식량생산이나 시 장가격을 왜곡시키는 등 수원국에 부정적인 영향을 초래한다 는 논의도 다양하다(Titus Awokuse, 2006, 2011;Christopher Barrett, 2006).

따라서 국제사회는 식량원조가 대상국에게 추가적인 공급 (additional supply)으로 작동해야 함을 지속적으로 권고하고 있 으며, 대상국 국내시장이 식량원조에 의해 교란되는 것을 방 지하기 위한 것이다. 특히, FAO의 잉여 농산물 처분 원칙 (Principle of Surplus Disposal, 이하 PSD)은 식량원조에 대 한 상업적 교역과 대상국 농업 생산에 미치는 영향을 고려, 추가 공급의 개념으로 수원국 시장에 영향을 미치지 않도록 제공하는 방식을 권고하고 있다.

우리나라는 연간 최소공약(Minimum Annual Commitment, MAC)을 정하고 활동보고와 국가 간 정보교환 등 식량원조협 약 회원국으로서의 관련규범을 준수하여야 한다. 회원국은 현 금 기준의 최소 원조규모를 약정하여 현물 또는 현금으로 안 정적, 장기적으로 식량원조를 수행하도록 하고, 협력형태는 양 자 또는 국제기구를 통해 제공할 수 있다. 또한 연례보고 및 정보공유를 통해 회원국들은 최소연간공약, 투명성 확보, 정보 공유 등의 기본원칙을 준수해야 한다. 2017년-2020년까지 FAC 약정액 기준으로 미국과 EU가 가장 많은 공여를 하였으 며, 우리나라는 FAC 가입 이후 꾸준히 공여액을 준수하고 있 다. 반면 코로나 팬더믹 상황으로 인해 미미한 조정이 발생하 였으나 대부분의 국가가 약정액을 공여하며 국제사회와의 약 속을 준수하고 있다(FAC, 2019).

우리정부의 식량원조 추진 체계는 농식품부(MAFRA)가 유 엔의 식량원조를 담당하는 기구인 WFP에 위탁하여 추진하고 있다. 국내 이행체계는 농식품부 국제협력총괄과(MAFRA)가 총괄 기능을 담당하고 aT 센터가 실무를 담당하는 방식이며, 지자체, 검역본부, 민간 RPC 등 다양한 조직이 참여하고 있다. aT센터는 양곡관리법 제24조(업무대행)에 따라 식량원조의 실 무를 담당하고 있으며, 조곡 방출, 가공·포장, 국내 운송, 해상 운송, 현지 인도까지 원조에 수반되는 제반 업무를 수행하고 있다. 또한 농식품부(MAFRA)는 식량원조와 관련하여 수혜국 선정, 규모, 일시 등 세부적인 내용을 WFP와 협의하고, 연산, 방출 창고 및 도정공장 등을 결정하는 역할을 담당한다. 위탁 방식은 농림축산식품부(MAFRA)가 WFP에 쌀 5만 톤을 판매 하는 형태이며, 정부가 WFP에 약정금액인 4천만 달러(ODA 예산 460억 수준)를 공여하고, 공여자금으로 WFP가 한국 쌀 을 매입하는 방식이 적용되고 있다. 이 방식은 상업적 거래로, 최종 판매 방식은 농식품부와 WFP 구매계약 내용에 따른다. 판매가격은 2018년 $391/톤, 2019년 $405/톤, 2020년 또한 $405/톤이다. 예산은 ODA 자금으로 매년 460억 원이 책정되 어 있으며, 쌀 구매 예산으로 약 230억 원, 해상운송 및 배분 비용 등 처리 비용이 약 230억 원 소요되고 있다. 더불어 본 선 인도까지 발생되는 비용, 즉 도정, 포장, 가공, 내륙운송, 선적 등은 정부양곡관리특별회계에서 부담하는 이원화된 구조 이다.

2018년 우리나라 식량원조 쌀 5만 톤은 4개국에 지원되었 다. 예멘은 17,000톤을 가구당 50 kg 포대로 지원되었고, 에티 오피아에는 15,000톤의 쌀이 1인당 15 kg의 푸드바스켓(food basket)으로 지원, 케냐는 13,000톤의 쌀이 1인당 7.5 kg 푸드 바스켓으로 지원, 우간다는 쌀 5,000톤이 1인당 12 kg의 푸드 바스켓 형태로 난민캠프에 지원되었다. 2019년 지원된 쌀은 2020년 분배되었다. 예멘(19,000톤)은 유통기한이 임박한 기타 품목(미국 밀)의 선분배로 인하여 2020년 3월에 쌀을 분배되 었으며, 케냐(1만 톤)는 한국 쌀 연중 분배를 위해 2020년 6 월까지 지원물량을 조절하여 분배되었다. 이 밖에 에티오피아 (16,000톤)는 2020년 2월까지, 우간다(5천 톤)는 2019년 10월 에 전량 분배가 완료되었다. 모니터링 결과에 따르면, 난민캠 프를 중심으로 난민 식량지원프로그램 및 거주지 정책지원에 지원되었으며, 유엔난민기구(UNHCR)와 협력하여 분배 모니 터링 방식을 도입하여 적시에 수혜자에게 식량을 지급하였다. 수혜자의 식량접근성(2018년 목표: 60%)을 향상시키고 우리 쌀에 대한 만족도가 높아 긍정적인 성과를 보였다. 다만 주로 옥수수와 수수를 주식으로 하여 우리 쌀은 대체재 또는 보완 제로 단기간에 사용되었다.

우리나라의 식량원조사업은 WFP에 위탁하여 진행해왔으며, 이행 뿐 아니라 성과관리측면에서 아직 전략적 제도가 마련되 어있지 않은 시범사업의 성격이 강하다. 현재까지는 WFP의 체계안에서 사업이 이행되고 있어 안정적으로 사업의 성과를 보였지만, 향후 지속가능한 사업이행과 효과제고를 위해 양적 및 질적 확대를 위한 방안이 마련되어야 할 것이다. 따라서 우리나라의 식량원조 방식은 재고를 처분하여 쌀 수급 안정화 를 도모하는 접근방식과 국제개발협력의 확대를 통한 국제사 회의 인도적 지원에 동참하기 위한 지원방식을 모두 고려하여 전략적으로 지원방안을 마련할 필요가 있으며 이에 대해 지원 방식의 적절성, 효율성, 제도적 측면 등 다양한 검토가 요구된 다. 특히 개발협력사업의 효과성 논의는 성과관리와 평가체계 가 점차 고도화되고 있지만, 다자협력에 기반을 둔 사업 그리 고 농업분야에 대한 성과관리와 평가는 아직 많은 한계가 존 재한다. 다자원조사업의 경우, 국제기구의 성과관리와 평가에 대한 의존도가 높아 주체기관의 독자적인 성과관리와 평가는 여건상 잘 이루어지지 않고 있어 성과관리에 대한 체계마련이 요구된다. 특히 농업분야의 성과관리 및 평가체계는 제도구축 과 신뢰할만한 데이터 구축 그리고 파트너십 구축이라는 과제 가 있다(Park&Kim,2011; Kang,2013; Kwon & Jeong, 2012). 농업 분야 ODA의 한 부분으로 자리하고 있는 식량원조에 관 련된 성과관리와 평가체계가 가지는 한계 또한 크게 다르지 않다. 일반적인 ODA사업과 분야별 성과관리 및 평가체계에 대한 연구는 많이 이루어져 상당한 성과를 거두고 있으나 이 에 비해 인도적 지원의 긴급구호 성격의 식량원조사업에 대한 성과관리 및 평가체계 논의는 그리 활발하게 이루어지지 못하 고 있는 실정이다. 관련된 국내 연구는 북한에 대한 식량원조 사례가 대부분이며, 성과지표 등과 관련한 성과관리방안 연구 는 최근에서야 논의가 이루어지고 있다. 또한 도출된 과제는 제도를 마련함에 있어, 특히 식량원조와 관련하여 비구속성 (untied) 지원이 직간접적으로 시장에 영향을 주지 않는 방식 이 국제사회에서 권고되고 있음을 고려해야 한다. FAO의 PSD와 일반유통요건(Usual Marketing Requirements, UMRs) 준수 등 무상 원조 형태를 권고하고 있어 국제사회의 규정 및 권고 사항을 구체적으로 검토하여 향후 식량원조 사업에 도입, 국제사회의 규범을 준수하며 향후 효과적인 사업 추진을 위한 기반마련이 요구된다.

연구 방법

일반적으로 ODA 사업의 평가체계는 OECD 산하 개발원 조위원회가 정의하는 평가원칙과 기준에 따른다. 국제개발 협력 평가체계의 근간은 1991년 OECD DAC가 채택한 ^「개발원조 평가를 위한 원칙(Principle for Evaluation of Development Assistance)_」를 토대로^「효과적인 원조를 위 한 DAC 원칙(DAC Principles for Effective Aid)_」를 발 간하고, 평가기준과 지침을 설정하였다(OECD, 2015). OECD DAC에서 권고하는 평가기준은 대부분의 공여국에 서 국제개발과 인도주의 사업, 프로그램, 정책을 평가하는 핵심기준으로 널리 활용될 뿐 아니라 국내적으로는 2013년 부터 ODA 정책 및 사업 평가에 이를 법적으로 의무화하고 있다2). 우리나라 ODA 사업수행기관인 KOICA와 EDCF도 OECD평가기준에 따라 사업을 평가하고 있으며, 평가의 5 가지 기준은 적절성(relevance), 효과성(effectiveness), 효율 성(efficiency), 영향력(impact), 지속가능성(sustainability)이 다. 1991년 소개된 OECD DAC의 5대 평가기준은 명확하 고 간결하며 표준화되어 국제적으로 범용성과 활용성이 높 음에도 불구하고 SDGs와 2030 아젠다와 같은 국제개발협 력에 중요한 가치를 반영하지 못하는 한계가 있다. 따라서 2019년 OECD DAC의 평가기준에 대한 개편논의가 진행되 었고, 인도적 지원사업과 같은 다양한 주체가 참여하는 사 업에서 주체간의 활발한 상호연관성이 중시되는 것을 반영 하는 ‘일관성(coherence)’이 추가되고, 포용성과 평등, 인권 등의 SDGs 가치를 반영하는 것이 핵심이다.

또 다른 하나의 축으로 국제개발협력 사업의 평가 원칙으로 ‘파리선언’의 5대 원칙과 12개 지표를 들 수 있다. 2000년대 이후 OECD DAC을 중심으로 원조효과성 논의가 이루어지면 서 효과성을 달성하기 위해서는 성과관리와 평가가 필수라는 점을 인식하기 시작하였다. ‘원조 효과성에 대한 파리선언3)’은 원조 효과성 패러다임을 규범화한 중요한 의미를 가지며, 현 재까지도 개발평가를 이끄는 주요한 규범이다. 마지막으로 우 리정부는 국제개발협력사업의 성과를 측정하는 기준으로 국무 조정실을 중심으로 제정된 통합평가지침에 따르고 있으며, 이 는 OECD DAC의 평가기준을 준수한다. 따라서 논의된 두 평가기제가 갖는 성과 관리 및 평가를 위한 지침은 사업 내용 에 대한 평가 뿐 아니라 제도와 협력관계에 초점을 맞추고 있 어 본 연구의 성과분석의 기준으로 활용하기에 적절하다고 판 단된다.

본 연구의 성과평가는 OECD DAC의 개정된 6대 평가기준 을 적용하되, 추가된 기준과 가치를 포함하는 명확한 틀이 마 련되어 있지 않아, 본 연구에서는 개입에 대한 정도와 결과를 이해하는 방식으로 국제규범 및 표준과의 호환성과 상호보완 성, 그리고 정책 영역 간의 시너지 효과에 중점을 두고 평가 하도록 한다.

일반적으로 ODA 사업에 대한 평가는 효율성에 대한 논의 를 중심으로 이루어져왔으나, 인도주의적 지원의 목적으로 시 행된 식량원조사업은 제한된 예산범위내에서의 최적의 효과 를 도출하는 경제적 관점의 효율성 차원의 접근은 한계를 가 진다. 다시 말하면 효율성이 낮다고 평가되면 사업의 방식을 변경하거나 축소, 또는 중단해야하는 문제를 검토해야하는 것 인지의 논의와 연계될 수 있다. 따라서 식량원조사업이 가지 는 인도주의의 가치를 고려하여 효율성보다 지원의 목적과 개입의 정도가 적절한지에 대한 적절성(relevance), 효과성 (effectiveness), 지속가능(sustainability) 여부를 중심으로 접 근할 필요가 있다.

본 연구의 성과검토는 다음과 같이 설계되었다. 성과검토 의 설계는 문헌조사와 이론적 기반 하에 실무진 및 전문가 를 대상으로 심층 분석이 이루어졌다. 분석은 1) 식량원조 사업의 성과를 검토하기 위해 OECD DAC의 평가기준을 적용한 중간평가를 진행하였고, 2) 이론적 측면에서 변화이 론(Theory of Change, TOC)을 적용하여 성과검토 결과를 방법론적 연구를 기반으로 사업의 함의를 도출하였다. 이는 투입된 사업활동이 얼마나 그리고 어떻게 결과발생에 기여 하는지를 관찰하여 명확한 변화이론에 기반하여 설명하는 평가기법이기도 하다. Ofir(2017)는 성과나 영향보다 맥락과 개발협력 측면에서 복잡성(complexity)에 초점을 맞춰 관련 제도를 분석해야 함을 강조하였다. 따라서 제도적 개선방안 을 제언하는 과정에서 변화이론의 적용은 근거기반 결과를 도출하는데 용이할 것이라 판단하였다. 이는 사업의 효과적 인 운영을 목적으로 하며, 주요 단계별 변화이론을 통한 분 석은 이해관계자와 전문가 심층 논의를 통해 조율되어 이를 토대로 단계별 전략방안을 제안하는 방식으로 진행되었다. 변화이론은 최근 국제개발협력이 지나치게 정량화된 성과관 리에 집중하는 경향에 대한 비판을 담아 좀 더 열린 접근 방식으로 변화 경로의 체계화 작업을 통해 이해관계자 및 참여자들간의 이해가 증진되고 보다 효과적인 사업수행을 위한 도구로 활용될 수 있다는 장점을 가진다.

평가 자료는 사업의 주관기관인 농식품부(MAFRA)와 시 행기관인 WFP의 자료에 근거5)하며, 사업 현장 방문을 통 한 이해관계자 인터뷰는 COVID상황으로 생략하였으나, 이 에 대해 WFP의 현지 사무소를 통한 수혜자만족도 조사결 과와 사업의 결과보고서로 대체하였다. WFP는 양적 및 질 적 방법을 적절하게 혼합하여 현지상황에 맞는 데이터 수집 과 분석(mixed-method in evaluation)을 통해 연간사업보고 서를 작성한다. 따라서 현지에서 취합된 신뢰도가 높은 데 이터 자료를 성과평가에 활용하였다. 또한 사업관계자 인터 뷰와 전문가 회의를 통해 사업의 면밀한 검토 및 개선방안 에 대한 논의를 진행하였다. 본 연구는 외부기관의 독립평 가지만, 외부연구자가 독립적으로 수행하기보다는 참여적 기 제를 통해 농식품부(MAFRA) 및 WFP 실무진 그리고 외 부전문가가 참여하여 논의를 수차례 진행하면서 공동평가방 식으로 진행하였다.

하지만 본 연구의 성과 분석은 다음과 같은 한계가 존재한 다. 첫째, WFP에 위탁한 국제기구사업으로 WFP의 사업모니 터링 결과와 연간보고서의 평가결과에 기반하여 평가가 이루 어지는 한계로서 데이터의 제약이 있다. 양자사업이 아닌 다 자기구의 다국가 사업으로, 우리가 지원한 곡물에 대한 성과 와 영향만을 평가할 수 없는 한계가 있다. 즉, 단기간의 사업 으로 기아근절에 대한 사업의 효과성 및 영향을 평가한다는 것은 아주 미약한 수준이거나 직접적인 연관성을 찾기는 어려 울 수도 있다. 둘째, SDGs가 담고 있는 평등, 인권의 가치를 포함하여 평가할 수 있는 지표들이 명확히 정의되어 있지 않 거나, 기초조사 자료의 부재, 대표 표본 추출의 어려움 등의 문제도 있을 수 있다(이대섭 외, 2021). 따라서 평가단계에서 성과(outcome) 또는 영향력(impact) 단계는 검토할 수 없는 한계를 가진다.

연구 결과

본 연구의 성과검토는 산출물 단위 중심의 단기성과검토로 사업 투입요소의 적절성, 타 사업 및 국제 규범과의 일관성, 사업 추진과정의 효율성 등 향후 사업의 내실을 도모하기 위 한 교훈 도출과 전략적 제안을 목적으로 한다.

성과를 검토하기 위한 기준은 첫째, 사업의 계획과 논리성 및 당위를 파악하는 ‘적절성’, 둘째, 비용효과성 및 투입대비 성과 달성정도인 ‘효율성’, 셋째, 계획한 산출물(output)과 목 표달성정도를 평가하는 ‘효과성’ 넷째, 인력과 제도, 재정의 지속가능성과 관리와 운영에 있어서의 위험을 대응하는 정도 를 파악하는 ‘지속가능성’으로 범위를 정하였다. 특히, ‘일관 성’은 OECD DAC 평가 개선사항으로 논의된 신규기준으로 아직 정확한 평가지표가 마련되지 않았지만, OECD DAC의 평가 가이드라인의 평가질의5)에 따라 검토하는 방식으로 평 가하였다. 다자원조로 진행되는 식량원조사업은 다양한 주체 별 활동의 일관성과 전략적 파트너십을 검토함으로써 일반 ODA 사업과 다른 인도주의에 기반한 다자원조의 특징을 분 석하는데 매우 유용한 기준으로 의미가 있다고 판단되며, 이 에 본 평가에 포함하였다6).

적절성(Relevance)

식량원조 사업의 적절성은 수원국의 개발정책 및 목표와 합 치하고 필요한 대상에게 적절하게 이루어졌는지에 대한 평가 이다. 몇 가지 쟁점을 가질 수 있는데, 첫째, 지원국가의 적절 성, 사업내용의 타당성(목표와 부합정도), 사업의 예산 배분 및 활용의 적절성으로 요약할 수 있다. 첫째, 예멘, 에티오피아, 케냐, 우간다에 대한 지원이 적절한지에 대한 평가이다. 지원 대상국가 선정은 농식품부(MAFRA)와 WFP의 협의하에 사업 기획단계에서 결정되며, 요청주의 원칙하에 수요평가(needs assessment)에 의해 취합된 국가 중 WFP의 중·단립종 쌀에 대한 수요분석과 식량위기 현황과 비용, 통관기준 등을 종합 적으로 고려하여 선정되었다. 세계은행의 국가별 식량위기종 합보고서(World Bank, 2018)에 따르면, 즉각적인 조치가 필요 한 심각한 식량위기(Integrated Phase Classification(IPC) 3단 계 이상에 처한 인구를 기준으로 구분하는 식량위기국가 중 예멘이 1위, 에티오피아가 4위이며, 케냐는 11위이다. 또한 우 간다는 난민수가 급증하여 인도적 지원이 강조되는 국가로 우 리나라가 지원하는 4개국에 대한 지원 타당성은 매우 높다고 평가된다. 둘째, 사업의 궁극적인 목표가 수원국의 기아해소에 있고, 식량위기상황에 처한 4개국의 취약계층에게 쌀 5만 톤 을 배분함으로써 수혜자의 식량섭취 및 영양개선효과를 거두 어 SDG 목표 2의 세부지표인 ‘식량접근성’에 대한 개선 효과 를 통해 수원국의 개발정책 및 목표에 부합하고, 국제사회의 공동목표인 SDGs의 목표달성에도 직접적으로 기여한다고 볼 수 있다. 셋째, 사업의 예산배분 및 활용에 대한 적절성은 사 업의 계획 당시에 예산 규모의 산정이 적절하였는지에 대한 고려이다. 사업계획수립 당시 계상된 원곡대는 2016년 산 태 국산 장립종 가격이 적용되어 225억 원($391/톤)이었으나, 국 내 쌀 구입가격에 따라 2015년산(2년산 구곡지원 기준) 1,557 원/kg을 기준으로 쌀 5만 톤의 가격은 778.5억 원으로 기존 계획당시 금액과는 상당한 차이가 발생하였다7). 이러한 차이에 서 발생하는 손실은 양곡특별회계에서 보전하도록 하였으나, 이 에 포함되지 않은 부대비용(곡물의 가공비용 등)과 운송비의 추가적인 비용발생(4개국 중 가장 저렴한 국가를 기준으로 책 정된 운송비)에 대한 대안이 마련될 필요가 있다.

효율성(Efficiency)

효율성은 계획에 따른 투입이 효율적으로 집행되었는지, 사 업수행기관 간의 협력관계가 효율적으로 이루어졌는지에 대한 검토이다. 식량원조사업 수행기관간의 협력에 대한 효율성은 높게 나타났다. 전반적인 식량원조사업의 이행과정에 전문화 된 기관들이 원만하게 협력함으로써 목표 기간 내에 성과를 높일 수 있었다. 특히 성과 요인으로 소통의 중요성이 강조되 었는데, 우간다의 경우, WFP helpline을 통해 난민들이 정기 적으로 모이는 장소(시장, 무역센터, 식량 지원 배급 사이트, 보건소 등)에 현장 메세지, 밥을 짓는 단계별 과정을 익히는 다양한 추가 정보를 제공하는 플랫폼을 활용하여 성과를 제고 하였다. 그 외 지역에서도 WFP가 현지사무소와 긴밀하게 협 력하여 수혜자에 대한 민원처리 콜센터를 운영하는 등 사업의 효율성을 제고하고 긍정적인 성과를 도출하는데 기여하였음을 확인할 수 있다.

효과성(Effectiveness)

사업의 투입대비 산출의 효과는 단기간에 진행된 사업의 성 과만으로는 한계가 있으며, 우리나라가 지원한 쌀 5만 톤에 대 한 성과만을 측정하기에는 어려움이 있다. 우리가 지원한 쌀 5만톤이 쌀 또는 푸드바스켓으로 제공됨으로써 수혜자의 영양 개선 및 식량접근성을 개선하였다는 점에서 성과를 높이 평가 할 수 있다. 다만 우리가 지원한 쌀 뿐 아니라 다국가에서 지 원된 곡물이 함께 ‘푸드바스켓’형태로 지원되어 쌀을 단독으 로 섭취한 수혜자 1인당 영양개선정도를 수치화하는 데이터는 부재하며 기존의 평가 방식으로는 명확한 성과 평가가 어려운 한계가 있다. 예를 들어 에티오피아에 지원된 푸드바스켓은 수 수(19만톤), 옥수수(5.6만톤), 밀(5.7만톤). 쌀(2.3만톤)으로 쌀 은 전체 곡물의 7%수준, 우리정부가 지원한 쌀 15천 톤은 연 간 공급된 쌀의 65%, 전체 곡물량의 4.6%수준에 머물고 있어, 사업의 방식이 우리가 지원한 쌀에 대한 성과를 평가한다는 것은 사실상 불가능하다. 따라서, 사업의 목표에 대한 달성정 도와 기여도를 고려하여 적시에 필요한 대상에게 적절한 수단 으로 이행되었는지 검토해볼 수 있다. 앞서 논의된 예멘의 경 우, 공급부족으로 1인 배급량이 기준량의 40% 수준까지 떨어 진 시기에 우리 정부의 현물지원이 단기 공급난 해소에 기여 한 점을 들어 성과를 높이 평가할 수 있다. WFP의 모니터링 결과보고서를 기준으로 살펴보면, 4개국의 난민캠프를 중심으 로 난민 및 취약계층에게 현물이 지원되었으며, 수혜자의 영 양이 개선되고 한국 쌀에 대한 만족도가 높아 향후 재요청이 보고(WFP, 2020)되는 등 사업의 효과성이 높다고 판단된다. 특히 가장 심각한 식량위기 국가로 분류된 예멘의 경우, 적정 식량섭취지수(Acceptable FCS)비율이 전년대비 33%증가하였 고, 부족식량섭취지수(Poor FCS)비율은 2017년 45.3%에서 2018년 16%까지 개선되어 전반적으로 식량접근성 개선에 기 여하였다고 평가된다.

지속가능성(Sustainability)

사업의 지속가능성은 외부적 지원 즉, 사업 종료 후의 영향 (대응역량 등)을 평가하는 것인데, 이 사업의 성격상 직접 투 입된 현물원조의 경우, 지원된 쌀을 모두 소진한 후, 수혜국 (또는 수혜자)의 역량으로 기아해소를 감당하기는 힘든 상황에 처해있다. 우리가 지원한 국가는 대부분 장기간 분쟁상태에 놓 인 곳이며, 시장이 정상적으로 운영되기 힘든 난민캠프가 대 상이었기에, 현물지원으로 쌀을 직접 지원한 것이다. 사업의 성과가 긍정적이고 수원국 현지의 만족도가 높아 향후 사업이 지속될 것으로 보여진다. 다만 사업이 공여국 중심에서 수혜 국 중심으로 변화하는 시점을 고려하여 위험 대응 역량을 강 화하고 예산, 거버넌스, 역량확보에 대한 지속가능성의 과제가 남겨져 있다. 따라서 수원국 차원에서 자립을 위한 출구전략 마련과 더불어 공여국 차원에서 향후 안정적인 예산확보와 사 업의 지속가능성 확보에 대한 대안마련이 필요하다. 이는 예 측 가능한 예산배분과 향후 확대 방안에 대한 검토이며, 물량 및 품목의 확대 또는 다양한 방식으로 지속가능성 제고방안이 검토되어야 할 것이다.

일관성(Coherence)

일관성은 국가 및 기관 등에서의 서로 다른 개입(정책)과 의 호환성을 평가하는 것이다. 다시 말해, SDGs와 같은 국 제규범과의 일치, 정책일관성, 다양한 주체별 활동의 일관성 등 개입간의 시너지효과와 상호 연계에 주목한다. 식량원조 사업에서 일관성 분석은 개입간의 시너지와 상호연계성, 기 관간의 상호보완성과 조화의 노력을 검토하는 것이다. 식량 원조 사업은 국제기구협력사업으로 식량원조 전문기관인 WFP가 보유하고 있는 전문성을 활용하기 때문에 WFP의 역할과 책임이 상당한 성공요인으로 작용하였다고 평가된다. WFP는 식량원조사업을 오랜기간 담당해오면서, 현지화에 기 반한 유연한 전략, 국가별 현지사무소와 긴밀하게 소통으로 물류, 운송, 배분 등에 대한 사업의 노하우를 축적하고 있 다. 특히 COVID-19 상황에서도 쌀의 품질관리, 분배 절차 와 방식, 조달, 배송과 분배 등의 과정에서 발생 가능한 위 험요소를 사전에 진단, 대응하여 한국이 지원한 쌀을 적시 에 수혜자에게 지원하였다.

따라서 이는 다양한 이해관계자간의 협의와 조정의 창구가 유연하게 작동하여 상호 보완성과 조화, 조율의 노력 등이 사 업의 성과로 이어졌다고 평가된다. 하지만 다양한 주체가 참 여하는 국제기구사업이 확대되는 추세에도 불구하고 우리정부 는 종합적인 성과관리체계가 미흡함을 확인하였다. ODA시행 기관에 대한 평가실시가 의무화된 2014년 이후, 평가의 중요 성에 대한 인식은 고취되었으나, 평가 및 성과관리가 체계화 되지 않은 한계가 있다. 일관성을 제고하는 것은 SDGs가 강 조하는 파트너십과 효과성 개선을 위한 원조조화의 성장을 기 대할 수 있다는 점에서 우리정부가 제도적으로 이를 강화할 필요가 있음을 강조하는 부분이기도 하다.

결 언

성과검토 결과에 따라 도출된 함의를 바탕으로 식량원조사 업은 효과성과 지속가능성을 제고하기 위한 전략적 기제가 필 요함을 확인하였다. 적절성, 효과성, 지속가능성 측면에서 제 기된 ‘사업의 비용 효과성과 예측가능한 예산 확보’측면에서 비용의 증가와 향후 예산확대에 대한 대안이 마련되지 않아 이에 대한 전략적 대응이 필요하다고 판단된다. 따라서 변화 이론에 근거하여 다양한 상황과 맥락에서 변화요인에 따른 결 과를 분석하고 수정해가는 작업을 통해 종합적인 개선사항을 도출하였다.

먼저 변화를 초래할 인과관계에 대한 가정을 다음과 같이 설정하였다. “기아와 난민 지역에 식량지원이 확대되고 지원 방식이 다양화된다면(양적, 질적 확대), 수혜자와 그 지역의 식 량접근성이 향상되고, 궁극적으로 기아근절의 성과를 기대할 수 있다.” 이에 정책과 제도의 개선, 비용의 비효율성 개선, 예측가능한 예산확보 등을 가정하고, 이를 토대로 개입의 활 동 즉, 사업의 활동을 다음과 같이 도출하였다. 1) 현재 2년 구곡 범위 확대를 통한 활용 자원 범위 개선, 2) 수입쌀 활용, 3) 현금 및 바우처 활용을 가능한 프로그램 활동으로 제시하 였다. 이는 사업의 적절성, 효과성, 지속가능성에 대한 검토 결 과이며, 이에 대한 검증은 국내외 제도와 규범 검토 그리고 비용분석을 토대로 하였다. 변화요인으로서 곡대비용의 절감 은 구곡의 범위를 2년 이상으로 수원국 정부와의 협의 하에 확대하여 활용하는 방안을 검토해 볼 수 있다. 현재는 2년 전 에 생산된 미곡을 지원하고 있어 쌀의 연산 범위를 재조정함 으로써 쌀 가격을 종전대비 30%이상 낮출 수 있어 비용절감 의 효과를 기대할 수 있을 것이다. 또한 수입쌀을 지원한다면, 곡대비용을 종전의 가격보다 낮출 수 있을 것이다. 다만 비용 산정 전 규범적인 측면에서 고려해야 할 사항들을 점검하고 수출국 및 수원국과의 협의를 통해 조율해가야 하는 부분도 검토되어야 할 것이다. 두 번째는 1차적으로 시도했던 프로그 램 전략에 대한 결과를 전문가그룹과 공유하고, 이를 토대로 큰 틀에서 전략적 개선안에 대한 의견을 공유하며 방향성을 도출하였다(Fig. 2 참조).

앞서 변화이론을 통해 도출된 사업활동에 대한 전략적 방향성을 다음과 같이 요약할 수 있다. 비용의 절감과 지 원품목의 다양화를 통해 사업의 양적·질적 확대를 이룰 수 있으며 이는 효과적인 사업수행을 이끌 수 있다는 가정과 의 상호연관성에 주목하여 개선안을 도출하였다. 비용의 효 율성을 제고하는 방안으로 투입요소의 다양화(구곡의 범위 확대, 수입쌀 지원, 현금 및 바우처 지원)는 비용 절감을 통해 향후 지속가능한 예산 확보와 안정적인 사업수행을 가 능하게 한다. 또한 국내외 규범을 준수하고 제도적인 기반 을 마련함으로써 보다 안정화된 사업을 이끌며 사업의 효 과성을 제고하고 이는 사업의 성과목표와 이어질 수 있음 을 보여준다.

따라서 앞서 도출된 사업의 안정화와 제도적 기반 마련, 비 용의 효율성 제고 등 사업의 양적 및 질적 개선을 위한 정책 을 우선 고려할 필요가 있음을 강조한다. 정부의 선진화전략 과 같은 맥락에서 ‘선택과 집중’을 통해 안정적인 사업 추진 체계와 시행기반을 마련하는 것에 중점을 둘 필요가 있다. 한 국의 식량원조는 아직 초기 단계에 있으며, 포괄적 관점에서 인도적 지원을 위한 제도 및 역량의 한계가 있을 수 있다. 따 라서 사업의 안정화를 위한 체계마련이 다음과 같이 선행될 필요가 있다. 첫째, 다자원조를 통해 식량원조에 특화된 전문 기관의 경험과 축적된 노하우를 학습함으로써 사업추진에 내 실을 기하고 변화하는 국내외 환경에 대비할 수 있는 역량 즉, 전문성을 가져야 한다. 따라서 정부는 WFP 등 식량원조에 특 화된 경험을 보유한 국제기구와의 전략적 협력관계를 지속, 강 화해나가면서 역량을 구축할 필요가 있다. 특히 성과를 관리 하는 측면에서 농식품부는 성과 평가를 위한 표준화된 평가체 계가 부재하고 상위 목표로 제시된 다소 추상적인 목표 설정 으로 사업의 세부전략적 이행계획과 목표를 점검하기엔 한계 가 나타나고 있다. 따라서 농식품부(MAFRA) 또한 책무성에 기반한 성과관리 체계구축이 중요하며 사업의 효과제고를 위 해서 변화와 성과의 증거를 도출할 수 있는 역량을 강화해야 한다. 더불어 다양한 주체가 사업을 공유하고 있는 다자사업 의 경우, 일관성 제고를 위한 방안으로 사전에 공통의 성과틀 과 지표, 합동 모니터링과 평가가 이루어지는 등 일관성 측면 에서 연계가 이루어질 필요가 있다. 이는 결과보고의 체계화 와 공통의 성과관리체계를 만들어갈 필요가 있음을 시사한다. 둘째, 사업 목표가 인도적 지원을 통해 글로벌 기아해소와 식 량안보 확보에 있으므로 중장기적으로 개발협력과 연계 추진 하는 방안이 고려될 필요가 있다. 이를 위해서는 식량원조사 업의 재원확대가 뒷받침되어야하며, 개발사업과의 연계를 위 해서는 이를 시행 및 관리하기 위한 조직의 인적역량 강화도 함께 이루어져야 한다. 특히 상호협력과 파트너십이 사업의 중 요한 성과요인으로 작용하였음을 확인하였기에, 인도적 지원 을 위한 식량원조사업과 개발협력 사업을 함께 아우를 수 있 도록 관련 조직 간의 조정기능을 수행할 수 있는 제도적 역량 마련이 요구된다. 셋째, 기존의 프로젝트 사업에서 활용되는 PDM8)의 논리에 어떻게 적용될지 고민하는 등 사례분석을 통 한 성과모형개발 및 성과관리에 대한 제도적 기반이 마련되어 야한다. 다만 식량원조사업은 인도주의에 기반한 가치를 중심 에 두고 있어 사업의 지역 및 수혜자는 분쟁국가 또는 취약국 의 난민을 대상으로 이루어지고 있다. 따라서 성과평가에 있 어서도 경제적 성과뿐 아니라 계량화가 어렵지만 연대, 협력, 자립과 같은 사회적 가치를 포함함으로써 경제적 그리고 사회 적 가치를 다차원적으로 평가할 수 있는 평가지표 개발이 필 요하다. 특히 ‘일관성’에 기반한 새로운 평가기준을 포함하여 다양한 주체간의 파트너십을 통해 공동의 사업 성과 모형 및 평가 모델을 구축할 필요가 있다. 정부 및 기관간의 참여적 기제를 바탕으로 성과에 대한 지속가능성을 강화하기 위한 성 과모형을 개발할 필요가 있음을 향후 과제로 제안한다.

적 요

본 연구는 사업의 성과 검토 결과에 따른 시사점을 도출함 으로써 향후 사업을 이행하는데 있어 정책적 방향성을 제시해 줄 수 있다는데 의미가 있다. ODA 규모의 확대에 따라 개발 협력의 중요한 패러다임으로 개발효과성과 책무성이 강화되는 시점에서 식량원조 사업의 효과성과 예산 운용의 합리성 제고 를 위한 전략적 기제가 필요하며, 식량원조사업은 UN의 2030 아젠다(SDGs)를 실현하는 것으로 궁극적으로 연대와 통합으 로 이루어져야 함을 강조하고자 한다.